Статьи о транспорте
Концепция проекта федерального закона "Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности"
СОДЕРЖАНИЕ.
1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования законопроекта.
2. Место законопроекта в системе действующего законодательства.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в сфере автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности.
4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
Основная идея, цели и предмет правового регулирования
Основная идея законопроекта заключается в совершенствовании законодательного
регулирования автотранспортной отрасли, модернизации отраслевого законодательства
и приведении его в соответствие современным реалиям, создании единого
правового поля для осуществления деятельности на автомобильном транспорте
в Российской Федерации.
Целями законопроекта являются: 1) устранение пробелов законодательного регулирования в сфере деятельности автомобильного транспорта; 2) модернизация российского законодательства, приведение его в соответствие современным потребностям правового регулирования; 3) создание основы для унификации законодательства субъектов Российской Федерации с целью устранения разобщенности подходов к регулированию деятельности автомобильного транспорта; 4) повышение эффективности государственного управления автотранспортной отраслью; 5) создание условий для устойчивого развития отрасли, в том числе и в научно-технической сфере; 6) создание основ правового регулирования координации и взаимодействия автомобильного транспорта с другими видами транспорта; 7) повышение качества обслуживания потребителей услуг на автомобильном транспорте; 8) создание конкурентной среды, правовых основ взаимодействия автотранспортных предприятий с предприятиями автотранспортной инфраструктуры; 9) гармонизация российского законодательства в области автомобильного транспорта в соответствии с требованиями международных обязательств Российской Федерации; 10) интеграция в международный рынок автотранспортных услуг.
Предмет правового регулирования. Автотранспортная отрасль является обширной сферой экономической деятельности, связанной с функционированием автомобильного транспорта, оказанием им услуг, безопасностью его деятельности. Несмотря на значительную долю частной собственности капитала в отрасли, автомобильный транспорт, несомненно, подлежит определенному государственному регулированию. Оно должно осуществляться по следующим направлениям: нормативное закрепление основных правил оказания услуг автомобильным транспортом; обеспечение безопасности функционирования автомобильного транспорта (включая разработку, проектирование, производство, эксплуатацию и утилизацию, техническую безопасность автотранспортных средств и безопасность дорожного движения); антимонопольное и тарифное регулирование; допуск к осуществлению деятельности (лицензирование и сертификация автотранспортной деятельности); налоговое регулирование; таможенное регулирование, осуществление контроля в пограничных пунктах пропуска; обязательное и добровольное страхование, ответственность за причинение вреда; установление единых принципов осуществления автотранспортной деятельности (единый терминологический аппарат, классификация видов деятельности и так далее).
Предмет правового регулирования законопроекта составляют три основные группы отношений:
1. Отношения государственного административного регулирования автотранспортной деятельности, включая вопросы лицензирования, антимонопольного регулирования, контроля и надзора (налогового, таможенного, природоохранного, технического и иного) в сфере автомобильного транспорта, а также государственной поддержки автотранспортной отрасли.
2. Гражданско-правовые отношения внутри отрасли автомобильного транспорта: между автотранспортными организациями, организациями, предоставляющими услуги автотранспортной инфраструктуры (техническое обслуживание автомобилей, дорожный сервис, автовокзалы, автостанции и автомобильные стоянки, склады и терминалы и так далее).
3. Трудовые отношения в сфере автомобильного транспорта. Указанные отношения входят во внутренние отношения предприятий автомобильного транспорта, однако относятся к самостоятельной отрасли законодательства, что накладывает определенные особенности на их законодательное регулирование.
Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта определяется предметом правового регулирования и состоит из следующих основных групп:
владельцы автотранспортных средств - собственники автотранспортных средств, а также лица, владеющие автотранспортными средствами на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (право аренды, доверенность на право управления автотранспортным средством, распоряжение соответствующего органа о передаче этому лицу автотранспортного средства и тому подобное), за исключением лиц, управляющих автотранспортным средством в силу исполнения своих служебных или трудовых обязанностей, в том числе на основании трудового или гражданско-правового договора с собственником или иным владельцем транспортного средства;
водители - лица, управляющие транспортными средствами, а также обучающие лица при обучении управлению транспортным средством;
субъекты автотранспортной деятельности – все владельцы, за исключением физических лиц, использующих автомобильный транспорт в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, а также владельцы объектов инфраструктуры автомобильного транспорта;
государственные и муниципальные органы – к данной группе относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в части определения полномочий, находящихся в совместном ведении), органы местного самоуправления;
союзы, ассоциации и саморегулируемые организации субъектов автотранспортной деятельности, международные организации в сфере автомобильного транспорта, – к этой группе относятся российские субъекты автотранспортной деятельности; объединения российских субъектов автотранспортной деятельности, международные организации автомобильного транспорта, членами которых является Российская Федерация;
научные организации автотранспортной отрасли – к ним относятся российские научные организации, аккредитованные в установленном законодательством Российской Федерации порядке как организации, осуществляющие научную и научно-техническую деятельность в автотранспортной сфере.
Новые права и обязанности лиц, на которых распространяется действие законопроекта, в том числе с учетом ранее имевшихся.
Законопроект должен наделить лиц, на которых распространяется его действие, рядом новых прав и установить ряд новых обязанностей. Некоторые из прав и обязанностей, в настоящее время содержатся в различных подзаконных нормативных правовых актах. Необходимость законодательного закрепления подобного рода прав и обязанностей обусловлена их значимостью, а также тем, что ряд нормативных правовых актов, устанавливающих соответствующие права и обязанности, устарел и подлежит отмене.
Законопроект должен ввести ряд новых обязанностей перевозчиков, таких как обязанность заключить договор с автостанцией (автовокзалом) при осуществлении междугородных (международных) перевозок, обязанность участвовать в конкурсе для допуска на регулярный пассажирский маршрут. Установление ряда обязанностей не будет являться нововведением, однако они впервые будут закреплены на уровне федерального закона (например, обязанность обеспечивать соблюдение условий, при которых разрешается эксплуатация автотранспортных средств). Также должны быть систематизированы требования, предъявляемые к владельцам объектов инфраструктуры автомобильного транспорта.
К числу новых прав, которыми законопроект наделяет субъектов автотранспортной деятельности и их объединения, в частности, относятся: право автотранспортных организаций, их союзов и ассоциаций принимать участие в разработке национальных стандартов в области автомобильного транспорта; участвовать в международном сотрудничестве по вопросам автотранспортной деятельности; право получать информацию о введении (изменении, отмене) международных правовых норм в сфере международных перевозок; кроме того, устанавливается перечень случаев, в которых запрещена эксплуатация автотранспортных средств и предоставляется право ответственному работнику перевозчика запрещать выпуск на линию автотранспортных средств в этих случаях.
Новым правам субъектов автотранспортной деятельности должны корреспондировать соответствующие обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, законопроект должен устанавливать обязательность проведения органами исполнительной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления конкурсов на допуск на регулярные маршруты по перевозке пассажиров, обязанность органов власти субъектов Российской Федерации заключать с перевозчиками договоры об организации перевозок в случае осуществления регулярных перевозок пассажиров по междугородным маршрутам. В целях реализации положений законопроекта, регламентирующих вопросы защиты прав потребителей услуг автомобильного транспорта, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие регулирование тарифов на пассажирские перевозки, должна возлагаться обязанность обеспечения защиты прав потребителей услуг автомобильного транспорта.
Должно быть проведено законодательное разграничение полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере автомобильного транспорта, определены органы, полномочные осуществлять координацию деятельности автомобильного транспорта в условиях чрезвычайных ситуаций, предоставлены дополнительные полномочия в области контроля качества производимого автотранспорта, расширен круг субъектов, полномочных осуществлять государственное регулирование деятельности технологического транспорта.
Место законопроекта в системе действующего законодательства
Федеральный закон «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной
деятельности» должен стать комплексным нормативным правовым актом, регулирующим
гражданско-правовые и административно-правовые отношения в области автомобильного
транспорта, восполнив тем самым законодательный пробел, имеющий место
в настоящее время. Кроме того, он должен обеспечить гармонизацию российского
законодательства с требованиями международных обязательств Российской
Федерации в данной сфере, создать условия для дальнейшего развития законодательства
в данной сфере, определить принципы эффективного взаимодействия бизнеса
и государственных регулирующих органов в условиях рыночной экономики.
В рыночной экономике перевозка, как и многие другие виды работ и услуг, осуществляется в рамках договорных отношений, поэтому основу правового регулирования указанного вида деятельности составляет гражданское законодательство, которое в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции находится в исключительном ведении Российской Федерации. Общие положения о перевозке (включая перевозку автомобильным транспортом) устанавливаются статьей 784 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно указанной статье перевозка грузов, пассажиров и багажа осуществляется на основании договора перевозки. Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, а также иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами.
Таким образом, гражданское законодательство, во-первых, закрепляет верховенство закона над договорными правилами применительно к отношениям по перевозке, и, во-вторых, устанавливает, что правовое регулирование перевозки пассажиров, грузов и багажа может осуществляться как транспортными уставами и кодексами, так и иными законами.
Следовательно, правовых ограничений для принятия «иных» (помимо кодексов и уставов) транспортных законов, входящих в гражданское законодательство, нет. Напротив, существующая законотворческая практика показывает необходимость принятия нескольких законов, регламентирующих отношения в рамках одного вида транспорта. Примером является железнодорожный транспорт, законодательное регулирование деятельности которого осуществляется на базе двух федеральных законов: «Устав железнодорожного транспорта» (от 10 января 2003г.) и «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (от 10 января 2003г.), причем Устав закрепляет правила отношений железнодорожной отрасли с потребителями ее услуг, а закон «О железнодорожном транспорте» - правила взаимодействия внутри отрасли (гражданско-правовые отношения) и отрасли с органами государственной власти (административно-правовые отношения). Подобная модель законодательного регулирования применима и к автомобильному транспорту. Законодательные основы функционирования данной отрасли значительно устарели. Основным законодательным актом в данной сфере в настоящее время является Устав автомобильного транспорта РСФСР, принятый в 1969 году. Устав автомобильного транспорта РСФСР «определяет обязанности, права и ответственность находящихся на территории РСФСР автотранспортных предприятий и организаций, других имеющих автомобили предприятий, организаций, учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся автомобильным транспортом». Естественно, что нормы Устава значительно устарели как с точки зрения концепции правового регулирования, так и отдельных формулировок. Кроме того, они практически не охватывают блока административно-правовых отношений в рамках отрасли, так как в момент принятия документа они имели совершенно иную специфику.
Таким образом, федеральный закон «Об автомобильном транспорте» должен в первую очередь определить, что такое автомобильный транспорт, его состав, как организуются отношения внутри него и с государственными и муниципальными органами. Без комплексного законодательного решения этих вопросов эффективное применение иных нормативных актов невозможно так же, как и невозможно эффективное развитие отрасли. Законопроект должен установить единые для применения термины и определения, действующие в сфере автомобильного транспорта, должен закрепить виды деятельности, осуществляемые на автомобильном транспорте, установить особенности их правового регулирования. С точки зрения административно-правового регулирования этот закон должен содержать основы административного регулирования автомобильного транспорта, определить полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти, основные принципы правового регулирования на уровне субъектов РФ, создавая условия для принятия на его основе законодательных актов субъектов Российской Федерации и осуществления единой и скоординированной государственной политики в отношении автомобильного транспорта на всей территории Российской Федерации, с учетом региональных, климатических, демографических и иных особенностей.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
общественных отношений в сфере автомобильного транспорта и автотранспортной
деятельности
Состояние правового регулирования в настоящее время характеризуется
во-первых, наличием большого количества устаревших подзаконных нормативных
правовых актов, во-вторых, отсутствием системного подхода к законодательному
регулированию деятельности автомобильного транспорта. Действующее законодательство
регламентирует отдельные аспекты автотранспортной деятельности (безопасность
дорожного движения, международные перевозки, вопросы автострахования
и т.п.), а также определяет общие условия отношений сторон по договору
перевозки (Гражданский кодекс), однако то, что нормы указанных законов
регулируют специфические, разноплановые отношения, привело к тому, что
согласованное, комплексное регулирование отрасли на данный момент отсутствует.
Подготовленный Министерством транспорта проект Устава автомобильного транспорта отвечает требованиям времени, однако предмет его регулирования составляют только частно-правовые отношения, вытекающие из договора перевозки. Таким образом, даже с принятием нового Устава автомобильного транспорта в законодательстве, регламентирующем деятельность автомобильного транспорта, сохранится ряд пробелов и противоречий.
Следует отметить, что в иностранных государствах, в том числе в большинстве государств СНГ действуют специальные законы в сфере автомобильного транспорта, в которых наряду с нормами гражданско-правового характера, содержатся положения, определяющие основы государственного регулирования деятельности автомобильного транспорта. Закрепление в законе пределов государственного вмешательства в деятельность отрасли, кроме того, служит важной гарантией защиты прав субъектов автотранспортной деятельности. Так, в частности, в Беларуси и Казахстане действуют специальные законы об автомобильном транспорте (в Казахстане – «Об автомобильном транспорте и безопасности дорожного движения»). В ближайших планах законопроектной деятельности принятие аналогичных законов в Узбекистане, Киргизии и Азербайджане. Специальное законодательство в сфере автомобильного транспорта действует и в европейских государствах, как на национальном уровне, так и на уровне Евросоюза. Так, например, в Германии действуют два основных законодательных акта: закон «О перевозке грузов автомобильным транспортом» и законодательство о пассажирских перевозках, общее для всех видов транспорта. На уровне Евросоюза действует большое количество нормативных актов, регламентирующих отдельные аспекты автотранспортной деятельности: доступ на рынок автомобильных перевозок, пассажирские перевозки, условия осуществления конкуренции, процедуры досмотра и т.д.
К числу пробелов и противоречий в российском законодательстве, устранить которые предлагается путем принятия федерального закона «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» относятся следующие:
1. До сих пор не проведено четкое разграничение полномочий по регулированию деятельности автомобильного транспорта между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Это приводит к тому, что некоторые вопросы остаются не урегулированными, а другие, напротив, регулируются на нескольких уровнях, нередко в несогласованном, а то и взаимоисключающем порядке. Опережающее развитие законодательства субъектов федерации в условии отсутствия основ правового регулирования приводит к нарушениям федерального законодательства, значительным несоответствиям правового регулирования одних и тех же видов деятельности в различных регионах России, что ставит под угрозу единство экономического пространства, гарантии свободы перемещения товаров, работ, услуг.
2. В настоящее время законодательство не содержит четких и эффективных механизмов государственного регулирования автотранспортной деятельности. Отдельные механизмы, такие, как лицензирование, требования безопасности движения, применяются без учета необходимости создания наиболее благоприятных правовых условий для экономических субъектов и не создают целостной системы мер, способных проводить государственную политику в автотранспортной отрасли с учетом всех аспектов экономической, экологической, социальной эффективности, требований безопасности, а также прав субъектов автотранспортной деятельности. Многие актуальные вопросы деятельности автомобильного транспорта, такие как вопросы тарифообразования, определения порядка допуска перевозчиков на регулярные маршруты при перевозке пассажиров регулируются субъектами Российской Федерации по своему усмотрению и нуждаются в унификации. Кроме того, определения на федеральном уровне требуют вопросы, связанные с классификацией автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности, определением специфики деятельности технологического (промышленного) транспорта, а также вопросы взаимодействия автомобильного транспорта с другими видами транспорта (воздушным, железнодорожным, водным). Необходима унификация требований к автовокзалам (пассажирским автостанциям), а также к инфраструктуре автомобильного транспорта в целом. Единый подход необходим и при регулировании междугородных и международных перевозок. Никак не регулируются действующим законодательством вопросы ограничения или закрытия движения автомобильного транспорта в случае ремонта автомобильных дорог, крайне актуален вопрос утилизации автотранспортных средств, требуют уточнения основания запрета эксплуатации транспортных средств.
Правового регулирования требуют вопросы мобилизационной подготовки и деятельности автомобильного транспорта в чрезвычайных ситуациях, отдельные аспекты функционирования военного транспорта (перемещение автоколонн войскового типа и тому подобное).
3. В настоящее время в России часть грузовых перевозок осуществляется в сфере «теневого бизнеса». К числу основных причин «ухода перевозчиков в тень» относится, с одной стороны, неэффективность, а с другой – избыточность контроля со стороны государственных и муниципальных органов. Избыточность контроля влечет создание многочисленных административных барьеров, делая невыгодной добросовестную деятельность на рынке грузовых перевозок, в то же время неэффективность контроля не позволяет выявлять и привлекать к ответственности недобросовестных перевозчиков.
4. Переход к рыночной экономике не означает автоматический отказ от государственной поддержки субъектов автотранспортной деятельности и автотранспортной отрасли в целом. Однако комплексная система поддержки отсутствует. Не регулируются действующим законодательством специфические вопросы стимулирования качества предоставляемых услуг и безопасности, научной деятельности в сфере автомобильного транспорта, вопросы охраны грузов и общественного порядка на автомобильном транспорте. Требуют регулирования на уровне федерального закона вопросы поддержки отечественных перевозчиков при осуществлении ими международных перевозок.
5. Требуют конкретизации с учетом специфики автотранспортной отрасли вопросы деятельности союзов и ассоциаций автоперевозчиков, в частности, круг их полномочий, защиты прав потребителей услуг перевозчиков, а также особенности правового регулирования трудовых отношений на автомобильном транспорте (сменный характер работы, особенности труда водителей, участвующих в междугородных (международных) перевозках).
Необходимые меры законодательного регулирования.
1. Многогранность проблемы регулирования автотранспортной деятельности позволяет сделать однозначный вывод о том, что в законе необходимо определить сферу полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при регулировании автотранспортной деятельности.
В ведении Российской Федерации должны находиться следующие вопросы: а) формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей единое правовое пространство на территории Российской Федерации в области автотранспортной деятельности; б) вопросы, связанных с организацией и осуществлением международных перевозок; в) вопросы гражданско-правового регулирования; г) установление общих условий организации труда работников автомобильного транспорта; д) установление общих принципов регулирования отрасли (например, разграничение регулятивных и контрольных полномочий органов власти); е) установление общих требований к организации работы автомобильного транспорта (лицензионных требований и условий, стандартизация, сертификация, требования к безопасности движения, общие требования к перевозчикам и владельцам инфраструктур, определение общих принципов допуска к осуществлению пассажирских перевозок и т.п.). В ведении субъектов Российской Федерации должны находиться вопросы более частного характера, в первую очередь относящиеся к блоку регулирования административно-правовых отношений: а) организация работы пассажирского транспорта; б) отдельные вопросы регулирования отрасли, которые в силу своей специфики не могут быть урегулированы на федеральном уровне; в) отдельные вопросы регулирования трудовых отношений; г) контроль за деятельностью отрасли, соблюдением требований законодательства перевозчикам; д) установление тарифов на пассажирские перевозки и ряд других вопросов. К ведению органов местного самоуправления должны быть отнесены вопросы содержания инфраструктуры автомобильного транспорта, а также иные вопросы, переданные органам местного самоуправления субъектами Российской Федерации.
В законопроекте необходимо определить круг полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и указать, что определение полномочных органов осуществляется субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Для повышения эффективности «горизонтальной» координации федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе необходимо указать, что в случае, если вопрос относится к сфере регулирования одновременно нескольких федеральных органов исполнительной власти, он подлежит регулированию Правительством Российской Федерации. Также необходимо определить общие принципы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основополагающими принципами должны стать: разделение полномочий, координация деятельности, взаимное предоставление необходимой информации и пр.
2. Законопроект должен установить основные принципы и систему мер государственного регулирования автомобильного транспорта. Основным принципом осуществления государственного регулирования должно стать создание условий для устойчивого развития отрасли, повышения качества услуг и безопасности на автомобильном транспорте, интеграция автомобильного транспорта в российскую и международную транспортные системы. Законопроект должен систематизировать основные меры государственного регулирования, определив их цели, уровень правового регулирования и порядок правоприменения. Этими мерами должны стать лицензирование, стандартизация и сертификация, контроль безопасности, регламентация критериев допуска, ограничения и запрета эксплуатации автомобильного транспорта, конкурсный допуск на маршруты, тарифное регулирование отдельных видов автомобильных перевозок, утилизация автомобильного транспорта.
В целях определения порядка применения мер государственного регулирования законопроект должен определить единые требования по классификации автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности. Классификация автомобильного транспорта предполагает деление его подвижного состава по назначению: грузовой, пассажирский, специальный и технологический транспорт. К специальному транспорту следует отнести подвижной состав автомобильного транспорта, предназначенный для выполнения различных, преимущественно нетранспортных, работ (автомобили государственной пожарной службы, скорой помощи и т.п.). Под технологическим транспортом следует понимать автомобильный транспорт, предназначенный для использования в рамках определенных технологических процессов в промышленности и не предназначенный для самостоятельного движения по автомобильным дорогам общего пользования. Автомобильный транспорт также целесообразно классифицировать на транспорт общего пользования, осуществляющий перевозки по публичному договору, и транспорт необщего пользования. Кроме того, для устранения противоречий в правовом регулировании льгот, закрепленных федеральным законодательством, необходимо определение понятия «общественный транспорт», либо внесение изменений в законы, предоставляющие льготы, в части унификации содержащихся в них понятий и приведения их в соответствие отраслевому законодательству.
Разграничение автотранспортной деятельности проводится в зависимости от целей осуществления. С этой точки зрения вся деятельность подразделяется на две группы:
1) Осуществление автотранспортной деятельности как самостоятельного вида предпринимательской деятельности. Основным критерием отнесения деятельности к данному виду является факт осуществления автомобильных перевозок грузов, не принадлежащих перевозчику, и пассажиров, не относящихся к работникам перевозчика, за плату, то есть в коммерческих целях. Осуществление деятельности как предпринимательской должно накладывать дополнительные обязанности на субъекта, ее осуществляющего. К таким обязанностям могут относится допуск на маршрут по конкурсу, дополнительные лицензионные требования, дополнительные требования к работникам, требования по страхованию ответственности и государственное регулирование тарифов. Этот вид деятельности разделяется на два подвида в зависимости от субъекта, получающего услугу:
o перевозки в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности для личных, семейных, домашних и иных нужд граждан;
o перевозки в целях, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Такое разделение позволяет определить, на какие отношения распространяются требования законодательства о защите прав потребителей, а также какие отношения осуществляются на основе регулируемых тарифов. В соответствии с европейским опытом, перевозки пассажиров в потребительских целях осуществляются на основании регулируемых тарифов. Основание для регулирования содержится в Конституции Российской Федерации – каждому гарантируется свобода передвижения, поэтому такая свобода не должна ущемляться чрезмерно высокими ценами на услуги автомобильного транспорта.
2) Осуществление автотранспортной деятельности для собственных нужд хозяйствующего субъекта. В данном случае транспорт и груз принадлежат одному и тому же субъекту, либо перевозимые пассажиры являются работниками предприятия. Также к такой деятельности можно отнести и оказание услуг инфрастуктуры, когда субъект, оказывающий и получающий услугу, совпадают в одном лице. Осуществление этого вида деятельности не требует повышенных требований в части государственного регулирования. На эти отношения, например, не распространяются требования законодательства о защите прав потребителей, тарифное регулирование. Обязательными для соблюдения остаются требования технического регулирования, безопасности и трудовой дисциплины.
3) Оказание услуг автотранспортной инфраструктуры – осуществление деятельности по оказанию ремонтных, сервисных услуг для автомобильного транспорта, деятельность автовокзалов и автомобильных станций и тому подобное.
Все требования государственного регулирования в законопроекте подразделяются на общие и специальные. Общие распространяются на всех владельцев автотранспортных средств, специальные – на всех или некоторых субъектов автотранспортной деятельности и водителей. Отдельные требования предъявляются к владельцам объектов инфраструктуры.
К общим требованиям относятся требования к эксплуатации транспортных средств. Законопроект должен определять основания и порядок ограничения, приостановления и прекращения эксплуатации автотранспортных средств и осуществления деятельности на автомобильном транспорте. Необходимо закрепить положение, что в случае нарушения требований нормативов экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности, деятельность физических и юридических лиц на автомобильном транспорте, а также иная деятельность, связанная с использованием автотранспортных средств, может быть ограничена, приостановлена или прекращена по предписанию уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и здоровья человека. В законе целесообразно установить перечень оснований для запрета эксплуатации транспортного средства: 1) несоответствие конструкции автотранспортного средства правилам, нормативам и стандартам, действующим в Российской Федерации; 2) наличие технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения и окружающей среде; 3) отсутствие регистрационных документов и документа о прохождении государственного технического осмотра; 4) иные основания, установленные федеральными законами.
Запрещение эксплуатации автотранспортного средства должно осуществляться уполномоченными на то должностными лицами до устранения причин, послуживших основанием такого запрещения. Порядок запрещения эксплуатации автотранспортных средств устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом требований законодательства об административных правонарушениях, гарантий прав и свобод передвижения, осуществления предпринимательской деятельности и полномочий собственника.
Важными проблемами являются хранение и утилизация подвижного состава. Решение этих вопросов целесообразно, в соответствии со сложившейся практикой, поручить органам местного самоуправления, установив, что любые решения в данной области должны приниматься ими с соблюдением норм действующего гражданского законодательства.
Специальные требования должны предъявляться ко всем или некоторым субъектам автотранспортной деятельности, а также водителям. Обусловлено это, прежде всего тем, что именно они осуществляют автотранспортную деятельность профессионально на постоянной основе, что имеет большое значение для экономики, государства и потребителей.
Для потребителей: Речпорт 2022 заявки на добавление в каьалог принимаются по электронной почте
На всех субъектов автотранспортной деятельности должны распространяться требования, касающиеся безопасности осуществления перевозок. Это касается как общих условий осуществления перевозок (выпуск субъектами автотранспортной деятельности автомобилей и водителей на линию, условия безопасности перевозки пассажиров и грузов), так и специальных, связанных, например, с перевозкой особых видов грузов (опасных, крупногабаритных и проч.). Необходимо также определить, что в автотранспортных средствах, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа, запрещается провоз опасных и вредных для здоровья веществ, а также вещей (предметов), загрязняющих автотранспортные средства.
Учитывая то обстоятельство, что большинство вопросов безопасности в соответствии с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании» должны будут регулироваться техническими регламентами и стандартами, в законопроекте необходимо закрепить, что при разработке технических регламентов и стандартов в области автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности в состав технического комитета по разработке данных стандартов входят представители уполномоченного органа государственной власти в области автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности. Также необходимо в соответствии с процедурой разработки стандартов, предусмотренной Федеральным законом «О техническом регулировании», предусмотреть участие в этой деятельности субъектов автотранспортной деятельности, а также их союзов и ассоциаций.
Учитывая важность автомобильного транспорта для экономики страны, необходимо установить, что право на получение лицензии имеют российские граждане, а также российские организации, доля иностранного участия в уставном капитале которых не превышает 20%, руководителями являются российские граждане, а в штатной численности работников российские граждане составляют не менее 75%, при этом водители должны быть только гражданами России. Такие требования объясняются тем, что автомобильный транспорт является источником повышенной опасности, а осуществление предпринимательской деятельности предполагает повышенную ответственность предпринимателя перед клиентами. Для гарантирования интересов последних, обеспечения безопасности деятельности, контролирующие органы должны иметь полную информацию о субъектах автотранспортной деятельности и водителях, которые должны иметь постоянное место жительства в Российской Федерации и полностью находиться в ее юрисдикции. Введение подобных норм в полной мере соответствует мировому опыту. Ограничения по доступу на внутренний рынок автомобильных перевозок существуют практически во всех странах. Так, по данным Международного союза автомобильного транспорта (IRU) в настоящее время в экономически развитых странах полностью свободными от ограничений по доступу на рынок транспортных услуг являются только 25 % услуг автомобильного транспорта, для развивающихся стран эта величина составляет 7 %.
В настоящее время общие вопросы страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств урегулированы специальным законом. Законопроект должен предусматривать нормы об обязательном страховании ответственности перевозчиков, осуществляющих предпринимательскую деятельность, перед клиентами (пассажирами, грузоотправителями, грузополучателями).
Пассажирские перевозки являются самостоятельным видом предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте. Оказание автотранспортных услуг гражданам содействует реализации их конституционных прав на свободу передвижения, а также целого ряда законодательно установленных льгот. Поэтому такая деятельность подлежит особому правовому регулированию, в том числе путем допуска на маршруты по конкурсу.
В целях унификации законодательства субъектов Российской Федерации и обеспечения равных прав для перевозчиков при доступе на регулярные маршруты по перевозке пассажиров, а также гарантии защиты интересов пассажиров, в федеральном законе должны быть установлены общие положения о порядке открытия новых регулярных маршрутов, проведения конкурсов при допуске перевозчиков на них, а также основные требования к перевозчикам. Также должно быть установлено, что конкурсы могут организовываться как при открытии новых маршрутов, так и при необходимости в привлечении новых перевозчиков на действующие маршруты, исходя из транспортной ситуации.
Особым видом автомобильных перевозок являются международные перевозки. Законопроект «Об автомобильном транспорте» должен включать специальный раздел, регламентирующий правила осуществления международных перевозок. Указанный раздел должен содержать: а) определение сферы действия международных соглашений в области автомобильного транспорта; б) определение порядка исполнения международных соглашений (прямое действие, принятие подзаконных актов), полномочных органов, ответственных за реализацию их норм и контроль за их исполнением; в) установление порядка уведомления субъектов автотранспортной деятельности о введении (отмене, изменении) международных правовых норм в данной сфере; г) определение статуса международных организаций автомобильного транспорта при осуществлении деятельности в Российской Федерации, организации взаимодействия и координации с российскими объединениями субъектов автотранспортной деятельности; д) нормы, устанавливающие корреспонденцию норм действующего законодательства по вопросам организации международных автомобильных перевозок; е) определение порядка взаимодействия различных государственных органов (федерального и регионального уровня) в сфере регулирования международных перевозок (координация переговорной, нормотворческой и правоприменительной деятельности в соответствии с основным принципом – создание наиболее благоприятных условий для осуществления международных автомобильных перевозок). Законопроект также должен предусматривать механизм осуществления реторсии Правительством Российской Федерации в отношении тех стран, которые применяют специальные ограничения прав российских граждан и юридических лиц в сфере автомобильного транспорта.
В законопроекте должны содержаться основные требования к владельцам инфраструктур и организациям, выполняющим вспомогательные и ремонтные работы (услуги) при перевозках на автомобильном транспорте. Задачей федерального закона «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» является установление общих требований вне зависимости от вида объекта инфраструктуры или деятельности. Такими требованиями являются: а) наличие лицензий на все виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с действующим законодательством; б) соблюдение требований по стандартизации и сертификации, соблюдение правил пожарной, экологической и иной безопасности; в) соблюдение правил охраны труда работников в соответствии со спецификой работы (например, в автосервисах); г) размещение объектов (зданий) с соблюдением ряда условий (главное – обеспечение свободного движения автотранспортных средств по автомобильным дорогам, размещение рекламы, указателей и иных информационных носителей с соблюдением установленных правил). Специфические для каждого вида деятельности требования утверждаются Правительством Российской Федерации или уполномоченными органами. Взаимодействие между субъектами автотранспортной деятельности и объектами инфраструктуры осуществляется на основании договоров с учетом требований антимонопольного законодательства.
Особыми объектами инфраструктуры, обеспечивающими деятельность междугороднего и международного пассажирского автотранспорта, являются автомобильные вокзалы и автостанции. Представляется целесообразным в законопроекте ввести понятия «автомобильный вокзал» и «автомобильная станция», установив при этом, что требования к ним, порядок создания, ликвидации и осуществления деятельности определяются Правительством Российской Федерации. Отношения между ними и перевозчиками должны строиться на договорной основе с учетом требований антимонопольного законодательства.
Для обеспечения лучшей координации с другими видами транспорта в законопроект целесообразно включить нормы об осуществлении взаимодействия на основании соглашений, заключенных в соответствии с действующим законодательством между организациями соответствующих видов транспорта.
Для комплексного решения вопроса организации работы автомобильного транспорта в чрезвычайных ситуациях необходимо на законодательном уровне установить общие положения о субъектах, полномочных осуществлять координацию работы автомобильного транспорта в чрезвычайных ситуациях, в том числе принимать решения об ограничении или запрете движения, разработку схем взаимодействия организаций автомобильного транспорта и аварийно-спасательных служб при возникновении чрезвычайных ситуаций и т.п., как, например, в федеральном законе «О связи» (ст. 13).
Возможно введение в текст закона правовой нормы отсылочного характера, закрепляющей основы мобилизационной подготовки и мобилизации на автомобильном транспорте. Данная норма должна соответствовать нормам Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации».
3. При разработке законопроекта «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» вопросы осуществления государственного контроля за качеством производимого подвижного состава должны быть решены путем определения государственных органов, осуществляющих контроль за качеством производимого и эксплуатируемого подвижного состава. К таким органам должны быть отнесены: федеральный орган исполнительной власти в области автомобильного транспорта, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Данные, полученные в результате такого контроля, должны использоваться органами государственного регулирования автомобильного транспорта при формировании лицензионных требований и условий, а также при осуществлении иных мероприятий государственного регулирования. Основные требования к качеству производимого подвижного состава будут отражены как в специальных технических регламентах, так и в подзаконных.
Необходимо закрепить за федеральным органом исполнительной власти в области транспорта ряд контрольных полномочий, которые бы способствовали повышению эффективности контроля качества предоставляемых услуг на автомобильном транспорте: 1) организация по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации стационарных пунктов, на которых производится весовой контроль транспортных средств на федеральных автомобильных дорогах; 2) организация и проведение в стационарных и передвижных контрольных пунктах, открытых для международных сообщений, в установленном порядке пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации; организация государственного контроля за соблюдением гражданами и организациями, осуществляющими международные перевозки пассажиров и грузов, законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти в области транспорта; 3) осуществление функций компетентного органа Российской Федерации по перевозке опасных грузов автомобильным транспортом; 4) координация действий с иностранными государствами при проведении работ (операций) по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспортных средствах и транспортных коммуникациях, в том числе при поиске и спасании людей и транспортных средств, терпящих или потерпевших бедствие.
Региональные органы исполнительной власти должны обладать следующими полномочиями: 1) организация и осуществление в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, надзор за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий; 2) осуществление координации действий поисковых и аварийно-спасательных служб на автомобильном транспорте. Также в законе необходимо предусмотреть, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отвечающим за регулирование тарифов на пассажирские перевозки, а также допуск на маршруты, следует организовать контроль и надзор за деятельностью перевозчиков в части соблюдения прав потребителей данного вида услуг автомобильного транспорта. Указанные полномочия входят в блок административно-правовых отношений, регулируемых законопроектом, и, в соответствии с Конституцией, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Кроме этого для повышения эффективности контроля и надзора необходимо предусмотреть создание совместной базы данных контролирующих органов, порядок создания и ведения которой должно определить Правительство Российской Федерации.
4. В законопроекте необходимо закрепить обязанности органов по регулированию автотранспортной деятельности по разработке основных мероприятий научно-технической политики в пределах своих полномочий, как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также финансирование этих мероприятий в рамках общего бюджетного финансирования и целевых программ. Кроме того, за указанными органами может быть закреплена обязанность по созданию соответствующих фондов научно-технического развития в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике». Автотранспортным организациям, а также их ассоциациям может быть вменено в обязанность или рекомендовано создание специализированных фондов научно-технического развития. Порядок создания и целевого использования таких фондов регулируется законом «О науке и государственной научно-технической политике» и налоговым законодательством, а конкретные цели и порядок взаимодействия таких фондов определит закон «Об автомобильном транспорте». Организацию взаимодействия фондов и планирование научно-технической деятельности может осуществляться органами по государственному регулированию автомобильного транспорта совместно с отраслевыми ассоциациями.
В федеральный закон «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» должны быть включены положения о том, что обеспечение правопорядка и охрана общественной безопасности на объектах автомобильного транспорта с массовым скоплением людей (автовокзалах и автостанциях) обеспечивается силами милиции общественной безопасности и закреплена обязанность органов внутренних дел обеспечить постоянное патрулирование таких объектов, в том числе путем создания стационарных постов милиции. Также установлена обязательность разработки плана действий при совершении террористических актов на автовокзалах или автостанциях и определены лица, ответственные за его разработку.
Охрана грузов может осуществляться: а) силами самого перевозчика или владельца соответствующего объекта, в том числе силами службы безопасности организации; б) частными охранными предприятиями на основе заключаемых договоров; в) подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе.
Для гарантирования прав владельцев транспортных средств, соблюдения экономических интересов субъектов автотранспортной деятельности законопроект должен регулировать вопросы ограничения и прекращения движения автотранспортных средств по автомобильным дорогам. Нормы законопроекта должны устанавливать основания ограничения и прекращения движения, порядок оповещения владельцев автотранспортных средств, обязанность уполномоченных органов и дорожных организаций организовать объездные пути, ответственность за злоупотребления и нарушения прав владельцев транспортных средств в данной сфере.
5. Законопроект должен содержать целый ряд норм, регулирующих особенности трудовых отношений в автомобильном транспорте. Среди основных вопросов, подлежащих регламентации, следующие: закрепление системы правового регулирования трудовых отношений в автомобильном транспорте с учетом наличия международных норм, требований международных организаций, Трудового кодекса, законодательства об охране труда и техническом регулировании; определение органа (органов), уполномоченных осуществлять подзаконное регулирование трудовых отношений в сфере автомобильного транспорта, определение органов, уполномоченных осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде в автомобильном транспорте; разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации в сфере регулирования трудовых отношений на автомобильном транспорте; установление особенностей труда в сфере автомобильного транспорта (режим труда и отдыха, требования к охране труда, в том числе конкретизация требований закона «О безопасности дорожного движения», внутреннему трудовому распорядку автотранспортных организаций, оплате труда, формам и методам осуществления социального партнерства и т.д.).
Необходимо определить статус союзов и ассоциаций, их права по представительству отрасли в органах государственной власти и местного самоуправления. Необходимо четко определить статус международных организаций в области транспорта (с привязкой к международному договору, учреждающему такую организацию), основные принципы организации взаимодействия этих организаций с соответствующими государственными и муниципальными органами. Также необходимо определить статус российских ассоциированных организаций, являющихся членами международных автомобильных организаций, определить основы их взаимодействия с государственными и муниципальными органами.
Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона
Принятие закона должно создать условия для развития правового регулирования автомобильного транспорта на современном этапе. Упорядочение отношений административного регулирования отрасли будет способствовать повышению эффективности государственного регулирования, а также снижению административных барьеров. Систематизация и упорядочение требований к субъектам автотранспортной деятельности, четкое разделение полномочий между государственными и муниципальными органами (как по территориальному, так и по отраслевому признаку) должно способствовать созданию прозрачной системы государственного регулирования отрасли, и, как следствие, выходу «из тени» экономических субъектов, осуществляющих в настоящее время деятельность на нелегальной и полулегальной основе.
Большое значение имеет законодательное закрепление статуса различных объединений (в том числе международных) субъектов автотранспортной деятельности. Это призвано способствовать установлению конструктивных отношений между бизнесом и властью, созданию механизмов прозрачности государственного управления, адекватного и своевременного реагирования на управленческие потребности, снижению административных барьеров. В совокупности эти факторы составляют основу развития конкурентного рыночного сектора в сфере автомобильного транспорта, адекватного государственного регулирования в целях обеспечения экономического роста.
Принятие федерального закона будет способствовать унификации норм законодательства субъектов федерации в соответствии с основами, установленными федеральным законом. С принятием федерального закона региональные органы власти получат дополнительные возможности для совершенствования правового регулирования в данной сфере на основе единых требований федерального законодательства. Это во многом облегчит процесс взаимодействия органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Четкое разграничение полномочий региональных и федеральных органов государственной власти будет способствовать устранению несогласованности в действиях и повышению ответственности органов, осуществляющих регулирование автомобильного транспорта на всех уровнях.
Четкое «вертикальное» и «горизонтальное» разграничение полномочий государственных и муниципальных органов, установленное в законе, позволит упорядочить подзаконное регулирование, проведя значительную модернизацию подзаконных актов.
Результатом реализации норм закона будет создание правовых гарантий единого экономического пространства на территории России и свободы перемещения грузов и пассажиров автомобильным транспортом. Указанные гарантии и свободы предусмотрены Конституцией Российской Федерации и играют большую роль не только в обеспечении прав и свобод граждан, но и в создании предпосылок для экономического развития. Эффективное функционирование транспорта, в том числе автомобильного, особенно важно в Российской Федерации, учитывая, с одной стороны, ее огромную территорию, а с другой – уникальное географическое положение. Использование территории России для транзитных перевозок из Европы в Азию и обратно создает уникальные возможности для развития всех видов транспорта, включая автомобильный. Однако стимулирование развития международных автомобильных перевозок невозможно без осуществления единой на всей территории России политики в данной сфере, а также без общих правил и условий осуществления деятельности.
В результате гармонизации федерального законодательства с требованиями международных обязательств России в сфере автомобильного транспорта законодательное закрепление получат основные международные требования в сфере автомобильного транспорта, что будет способствовать интеграции российской автотранспортной отрасли в мировой рынок.
Закрепление в законопроекте требований к оказанию услуг инфраструктуры должно создать условия для развития данного вида деятельности, что неизбежно повлечет улучшение качества обслуживания. Законодательное регулирование тарифной политики и иных мер государственного воздействия на отрасль должно не только создать рычаги государственного управления, но и способствовать созданию конкурентной среды на всех видах автомобильного транспорта, более активному привлечению частного капитала в отрасль, следствием чего может быть сокращение расходов бюджетов всех уровней в среднесрочной перспективе.
Обеспечить социальные аспекты развития отрасли призваны нормы законопроекта, регулирующие трудовые отношения на автомобильном транспорте. Особые условия работы, наличие источников повышенной опасности, требуют особого правового регулирования вопросов труда. Развитие рыночных отношений и максимизация прибыли не должны осуществляться в ущерб социально-трудовым правам работников, таким, как право на отдых и безопасные условия труда. Законопроект призван восполнить пробел в действующем законодательстве в данной сфере, закрепив особенности трудовых отношений работников автомобильного транспорта.
В целом принятие законопроекта будет способствовать устранению дисбаланса правового регулирования автомобильного транспорта по сравнению с остальными видами транспорта, что будет являться основой для становления единого транспортного комплекса России в современных условиях.
Новости предприятий и организаций:
