Статьи о транспорте
Проект Концепция федерального закона «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности»
1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования
Основная идея законопроекта заключается в совершенствовании законодательного регулирования автотранспортной отрасли, модернизации отраслевого законодательства и приведении его в соответствие современным реалиям, создании единого правового поля для осуществления деятельности на автомобильном транспорте в Российской Федерации.
Целями законопроекта являются: 1) устранение пробелов законодательного регулирования в сфере деятельности автомобильного транспорта; 2) модернизация российского законодательства, приведение его в соответствие современным потребностям правового регулирования; 3) создание основы для унификации законодательства субъектов Российской Федерации с целью устранения разобщенности подходов к регулированию деятельности автомобильного транспорта; 4) повышение эффективности государственного управления автотранспортной отраслью, 5) создание условий для устойчивого развития отрасли, в том числе и в научно-технической сфере; 6) правовое регулирование основ координации и взаимодействия автомобильного транспорта с другими видами транспорта; 7) повышение качества обслуживания потребителей на автомобильном транспорте; 8) создание конкурентной среды, правовых основ взаимодействия автотранспортных предприятий с предприятиями автотранспортной инфраструктуры; 9) гармонизация российского законодательства в области автомобильного транспорта в соответствии с требованиями международных обязательств Российской Федерации; 10) интеграция в международный рынок автотранспортных услуг.
Предмет правового регулирования. Автотранспортная отрасль является обширной сферой экономической деятельности, связанной с функционированием автомобильного транспорта, оказанием им услуг, безопасностью его деятельности. Несмотря на значительную долю частного капитала в отрасли, автомобильный транспорт, несомненно, подлежит определенному государственному регулированию. Оно должно осуществляться по следующим направлениям: нормативное закрепление основных правил оказания услуг автомобильным транспортом; обеспечение безопасности функционирования автомобильного транспорта (включая разработку, проектирование, производство, эксплуатацию и утилизацию, техническую безопасность автотранспортных средств и безопасность дорожного движения); антимонопольное и тарифное регулирование; допуск к осуществлению деятельности (лицензирование и сертификация автотранспортной деятельности); налоговое регулирование; таможенное регулирование, осуществление контроля в пограничных пунктах пропуска; обязательное и добровольное страхование, ответственность за причинение вреда; установление единых принципов осуществления автотранспортной деятельности (единый терминологический аппарат, классификация видов деятельности и т.д.).
Предмет правового регулирования законопроекта составляют три основные группы отношений:
1. Отношения государственного административного регулирования автотранспортной деятельности, включая вопросы лицензирования, антимонопольного регулирования, контроля и надзора (налогового, таможенного, природоохранного, технического и иного) в сфере автомобильного транспорта, а также государственной поддержки автотранспортной отрасли.
2. Гражданско-правовые отношения внутри отрасли автомобильного транспорта: между автотранспортными организациями, организациями, предоставляющими услуги автотранспортной инфраструктуры (техническое обслуживание автомобилей, дорожный сервис, автовокзалы, автостанции и автомобильные стоянки, склады и терминалы и так далее.
3. Трудовые отношения в сфере автомобильного транспорта. Указанные отношения входят во внутренние отношения предприятий автомобильного транспорта, однако относятся к самостоятельной отрасли законодательства, что накладывает определенные особенности на их законодательное регулирование.
Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта определяется предметом правового регулирования и состоит из следующих основных групп:
субъекты автотранспортной деятельности – данное понятие должно объединить всех юридических и физических лиц, осуществляющих автотранспортную деятельность в качестве предпринимательской, оказывающих услуги транспортной инфраструктуры, а также использующих автомобильный транспорт для собственных нужд в целях осуществления предпринимательской деятельности;
государственные и муниципальные органы – к данной группе относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в части определения полномочий, находящихся в совместном ведении), органы местного самоуправления;
союзы, ассоциации и саморегулируемые организации субъектов автотранспортной деятельности, международные организации в сфере автомобильного транспорта, – к этой группе относятся российские субъекты автотранспортной деятельности; объединения российских субъектов автотранспортной деятельности, международные организации автомобильного транспорта, членами которых является Российская Федерация;
научные организации автотранспортной отрасли – к ним относятся российские научные организации, аккредитованные в установленном законодательством Российской Федерации порядке как организации, осуществляющие научную и научно-техническую деятельность в автотранспортной сфере.
Новые права и обязанности лиц, на которых распространяется действие законопроекта, в том числе с учетом ранее имевшихся.
Законопроект должен наделить лиц, на которых распространяется его действие, рядом новых прав и устанавливает ряд новых обязанностей, вместе с тем, некоторые из прав и обязанностей, в настоящее время содержатся в различных подзаконных нормативных правовых актах. Необходимость законодательного закрепления подобного рода прав и обязанностей обусловлена их значимостью, а также тем, что ряд нормативных правовых актов, устанавливающих соответствующие права и обязанности, устарел и подлежит отмене.
Законопроект должен ввести ряд новых обязанностей перевозчиков, таких как обязанность заключить договор с автостанцией (автовокзалом) при осуществлении междугородных (международных) перевозок, обязанность участвовать в конкурсе на допуск на регулярный пассажирский маршрут. Установление ряда обязанностей не будет являться нововведением, однако они впервые будут закреплены на уровне федерального закона (например, обязанность обеспечивать соблюдение условий, при которых разрешается эксплуатация автотранспортных средств). Также должны быть систематизированы требования, предъявляемые к владельцам объектов инфраструктуры автомобильного транспорта.
К числу новых прав, которыми законопроект наделяет субъектов автотранспортной деятельности и их объединения, в частности, относятся: право автотранспортных организаций, их союзов и ассоциаций принимать участие в разработке национальных стандартов в области автомобильного транспорта; участвовать в международном сотрудничестве по вопросам автотранспортной деятельности; право получать информацию о введении (изменении, отмене) международных правовых норм в сфере международных перевозок; кроме того, устанавливается перечень случаев, в которых запрещена эксплуатация автотранспортных средств и предоставляется право ответственному работнику перевозчика запрещать выпуск на линию автотранспортных средств в этих случаях.
Новым правам субъектов автотранспортной деятельности должны корреспондировать соответствующие обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, законопроект должен устанавливать обязательность проведения органами исполнительной власти Российской Федерации конкурсов на допуск на регулярные маршруты по перевозке пассажиров, обязанность органов власти субъектов Российской Федерации заключать с перевозчиками договоры об организации перевозок в случае осуществления регулярных перевозок пассажиров по междугородным маршрутам. В целях реализации положений законопроекта, регламентирующих вопросы защиты прав потребителей услуг автомобильного транспорта, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отвечающие за регулирование тарифов на пассажирские перевозки, должна возлагаться обязанность организации служб защиты прав потребителей услуг автомобильного транспорта.
Должно быть проведено законодательное разграничение полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере автомобильного транспорта, определены органы, полномочные осуществлять координацию деятельности автомобильного транспорта в условиях чрезвычайных ситуаций, предоставлены дополнительные полномочия в области контроля качества производимого автотранспорта, расширен круг субъектов, полномочных осуществлять государственное регулирование деятельности технологического транспорта.
2. Место будущего закона в системе действующего законодательства
Федеральный закон «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» должен стать комплексным нормативным правовым актом, регулирующим гражданско-правовые и административно-правовые отношения в области автомобильного транспорта, восполнив тем самым законодательный пробел, имеющий место в настоящее время. Кроме того, он должен обеспечить гармонизацию российского законодательства с требованиями международных обязательств Российской Федерации в данной сфере, создать условия для дальнейшего развития законодательства в данной сфере, определить принципы эффективного взаимодействия частного бизнеса и государственных регулирующих органов в условиях рыночной экономики.
В рыночной экономике перевозка, как и многие другие виды работ и услуг, осуществляется в рамках договорных отношений, поэтому основу правового регулирования указанного вида деятельности составляет гражданское законодательство, которое в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции находится в исключительном ведении Российской Федерации. Общие положения о перевозке (включая перевозку автомобильным транспортом) устанавливаются статьей 784 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно указанной статье перевозка грузов, пассажиров и багажа осуществляется на основании договора перевозки. Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, а также иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами.
Таким образом, гражданское законодательство во-первых, закрепляет верховенство закона в широком смысле над договорными правилами применительно к отношениям по перевозке, и, во-вторых, устанавливает, что правовое регулирование перевозки пассажиров, грузов и багажа может осуществляться как транспортными уставами и кодексами, так и иными законами.
Следовательно, правовых ограничений для принятия «иных» (помимо кодексов и уставов) транспортных законов, входящих в гражданское законодательство, нет. Напротив, существующая законотворческая практика показывает необходимость принятия нескольких законов, регламентирующих отношения в рамках одного вида транспорта. Наглядным примером является железнодорожный транспорт, законодательное регулирование деятельности которого осуществляется на базе двух федеральных законов: Устава железнодорожного транспорта (от 10 января 2003г.) и «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (от 10 января 2003г.), причем Устав закрепляет правила отношений железнодорожной отрасли с потребителями ее услуг, а закон «О железнодорожном транспорте» - правила взаимодействия внутри отрасли (гражданско-правовые отношения) и отрасли с органами государственной власти (административно-правовые отношения). Подобная модель законодательного регулирования применима и к автомобильному транспорту. Законодательные основы функционирования данной отрасли значительно устарели. Основным законодательным актом в данной сфере в настоящее время является Устав автомобильного транспорта РСФСР, принятый в 1969 году. Устав автомобильного транспорта РСФСР «определяет обязанности, права и ответственность находящихся на территории РСФСР автотранспортных предприятий и организаций, других имеющих автомобили предприятий, организаций, учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся автомобильным транспортом». Уставом регламентируются порядок составления и выполнения плана автомобильных перевозок в РСФСР, основные условия перевозок автомобильным транспортом грузов, пассажиров, багажа и почты, а также взаимоотношения находящихся на территории РСФСР автотранспортных предприятий и организаций с предприятиями и организациями других видов транспорта в части осуществления автомобильных перевозок. Естественно, что нормы Устава значительно устарели как с точки зрения концепции правового регулирования, так и отдельных формулировок. Кроме того, они практически не охватывают блока административно-управленческих отношений в рамках отрасли, так как в момент принятия документа они имели совершенно иную специфику.
Таким образом, федеральный закон «Об автомобильном транспорте» должен в первую очередь определить, что же такое автомобильный транспорт и из чего он состоит, как организуются отношения внутри его и с государственными и муниципальными органами. Без комплексного законодательного решения этих вопросов эффективное применение иных нормативных актов невозможно, также, как и невозможно эффективное развитие отрасли. Законопроект должен устанавливать единые для применения термины и определения, действующие в сфере автомобильного транспорта, должен законодательно закрепить виды деятельности, осуществляемые на автомобильном транспорте, установить особенности их правового регулирования. С точки зрения административно-правового регулирования этот закон должен содержать основы административного регулирования автомобильного транспорта, определять полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти, основные принципы правового регулирования на уровне субъектов РФ, создавая условия для принятия на его основе законодательных актов субъектов Российской Федерации и осуществления единой и скоординированной государственной политики в отношении автомобильного транспорта на всей территории Российской Федерации, с учетом региональных, климатических, демографических и иных особенностей.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Состояние правового регулирования в настоящее время. Отношения в области автотранспортной деятельности регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О безопасности дорожного движения», Устава автомобильного транспорта и ряда подзаконных актов, при этом в Гражданском кодексе содержатся общие положения о перевозке пассажиров, грузов и багажа, предмет регулирования закона «О безопасности дорожного движения» ограничен вопросами обеспечения безопасности движения автомобильного транспорта. Основные вопросы государственного управления отраслью, в том числе требования к субъектам автотранспортной деятельности содержатся в Уставе автомобильного транспорта 1969 года и ряде нормативных правовых актов, многие из которых были приняты до 1991 года. Очевидно, что положения этих нормативных правовых актов устарели и не отвечают требованиям времени. Все то обуславливает наличие многочисленных пробелов в законодательстве, регулирующем отношения в области деятельности автомобильного транспорта, к числу которых относятся следующие. Следует отметить, что в иностранных государствах, в том числе в большинстве государств СНГ действуют специальные законы в сфере автомобильного транспорта. Так, в частности, в Беларуси и Казахстане действуют специальные законы об автомобильном транспорте (в Казахстане – «Об автомобильном транспорте и безопасности дорожного движения»). В ближайших планах законопроектной деятельности принятие аналогичных законов в Узбекистане, Киргизии и Азербайджане. Специальное законодательство в сфере автомобильного транспорта действует и в европейских государствах, как на национальном уровне, так и на уровне Евросоюза. Так, например, в Германии действуют два основных законодательных акта: закон о перевозке грузов автомобильным транспортом и законодательство о пассажирских перевозках, общее для всех видов транспорта. На уровне Евросоюза действует большое количество нормативных актов, регламентирующих отдельные аспекты автотранспортной деятельности: доступ на рынок автомобильных перевозок, пассажирские перевозки, условия осуществления конкуренции, процедуры досмотра и т.д.
Действующее российское законодательство не содержит норм, позволяющих осуществлять правовое регулирования тех или иных вопросов автомобильного транспорта, что является несомненным пробелом законодательства, требующим устранения на уровне федерального закона. Требуется разграничение компетенции государственных органов власти, как по горизонтали, так и по вертикали, определение порядка взаимодействия полномочных органов в целях координации и разграничения ответственности.
Существует большое количество устаревших норм в области тарифообразования автомобильного транспорта: например, в соответствии с положениями Устава автомобильного транспорта тарифы на все виды автомобильных перевозок утверждаются директивно. До настоящего времени формально не отменен установленный еще в 1993 году Временный порядок установления и применения тарифов на перевозки грузов автомобильным транспортом.
Действующее законодательство не содержит норм, позволяющих в той или иной мере регламентировать допуск перевозчиков на регулярные маршруты по перевозке пассажиров, в то время, как транспортная и экологическая ситуация во многих крупных городах требует упорядочения деятельности пассажирских перевозчиков. Это отвечает интересам пассажиров, способствует соблюдению их конституционных прав на свободу передвижения, что подтверждается и мировой практикой. Во многом связанной с этой проблемой является проблема хранения и утилизации автотранспортных средств. Она требует федерального законодательного решения, так как напрямую затрагивает полномочия по осуществлению права собственности.
Действующим законодательством не урегулированы вопросы деятельности промышленного транспорта. Отсутствует определение понятия «промышленный транспорт», да и само понятие нигде не употребляется, в отличие от термина «технологический транспорт». Представляется целесообразным провести отграничение промышленного транспорта от остального автомобильного транспорта исходя из его предназначенности для использования в рамках технологических процессов внутри организаций (внутризаводские, карьерные перевозки), а не для перевозки пассажиров или грузов по дорогам общего пользования. Также целесообразно использовать вместо термина «промышленный автомобильный транспорт» термин «технологический автомобильный транспорт», который в большей мере отражает специфику данного вида транспорта.
Вопросы научно-технической политики действующим законодательством урегулированы, однако большинство норм являются недействующими и не решают основную проблему - недостаток финансирования.
Законодательного регулирования требуют различные виды контроля в сфере автомобильного транспорта: за качеством производимого подвижного состава, за техническим состоянием эксплуатируемых транспортных средств, качеством предоставляемых услуг. Основу правового регулирования этих вопросов составляет недавно принятый федеральный закон «О техническом регулировании», однако его положения должны быть детализированы применительно к отрасли именно на законодательном уровне. Законодательное закрепление полномочий должностных лиц, осуществляющих контроль, будет способствовать повышению прозрачности государственного управления, уменьшению административных барьеров.
Действующее законодательство достаточно полно регулирует вопросы мобилизационной подготовки автомобильного транспорта, работы автомобильного транспорта в условиях чрезвычайных ситуаций, поэтому включения в законопроект специальных норм, посвященных этим вопросам, не потребуется.
При разработке законопроекта «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» необходимо исключить дублирование положений ст.19 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», в которой устанавливается запрет на эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. В то же время запрет эксплуатации транспортного средства может не ограничиваться исключительно техническими неисправностями. Поэтому целесообразно установить перечень оснований для запрета эксплуатации транспортного средства.
Вопросы обеспечения охраны общественного порядка на объектах автомобильного транспорта и охраны грузов урегулированы действующим законодательством (Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «О частной детективной и охранной деятельности» и рядом подзаконных нормативных актов), однако требуют конкретизации применительно к сфере деятельности автомобильного транспорта.
В настоящий момент нет полного единообразия в классификации подвижного состава автомобильного транспорта, что является существенным пробелом законодательства. Сейчас существует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих междугородные перевозки автомобильным транспортом, причем большинство из них по смыслу содержащихся правовых норм являются подзаконными. Указанные акты содержат детальную регламентацию деятельности по осуществлению перевозок автомобильным транспортом и ее особенности. Однако значительная часть положений этих нормативных правовых актов существенно устарела.
В настоящее время некоторые из требований к объектам инфраструктуры автомобильного транспорта установлены в различных подзаконных нормативных актах применительно к конкретным видам деятельности (см., например, постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 795 «Об утверждении Правил оказания услуг автостоянок»), однако отсутствуют общие требования вне зависимости от вида объекта инфраструктуры или деятельности. То же относится и к требованиям к перевозчикам.
Работа автовокзалов и пассажирских автостанций подробно регламентирована на уровне нормативных правовых актов, большинство из которых были приняты во времена СССР. Большинство положений, относящихся к организации работы автовокзалов и пассажирских автостанций, должно содержаться в подзаконных нормативных правовых актах.
Основополагающим законом в сфере защиты прав потребителей является Закон РФ «О защите прав потребителей». Изменение общего порядка для защиты прав потребителей услуг автомобильного транспорта не требуется, однако возможно закрепить определенные особенности.
Трудовое законодательство предусматривает возможность законодательного закрепления особенностей труда отдельных категорий работников, однако эта возможность до настоящего времени не реализована применительно к работникам автомобильного транспорта, чей труд имеет существенную специфику.
В настоящий момент нормы о взаимодействии автомобильного транспорта с иными видами транспорта, содержащиеся в Уставе автомобильного транспорта РСФСР значительно устарели и противоречат действующему законодательству.
Не определено положение союзов и ассоциаций субъектов автотранспортной деятельности, которые могли бы стать действенным способом взаимодействия государственных и муниципальных органов с автотранспортными организациями. Союзы и ассоциации должны быть официальными представителями транспортников во взаимодействии с полномочными органами, в том числе при разрешении конфликтов, возникающих в процессе применения тех или иных мер государственного регулирования.
Необходимые меры законодательного регулирования. Многогранность проблемы регулирования автотранспортной деятельности позволяет сделать однозначный вывод о том, что полномочия по регулированию должны быть распределены между федеральным центром, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В законе необходимо определить сферу полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при регулировании автотранспортной деятельности.
В ведении Российской Федерации должны находиться следующие вопросы: а) формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей единое правовое пространство на территории Российской Федерации в области автотранспортной деятельности; б) вопросы, связанных с организацией и осуществлением международных перевозок; в) вопросы гражданско-правового регулирования; г) установление общих условий организации труда работников автомобильного транспорта; д) установление общих принципов регулирования отрасли (например, разграничение регулятивных и контрольных полномочий органов власти); е) установление общих требований к организации работы автомобильного транспорта (лицензионных требований и условий, стандартизация, сертификация, требования к безопасности движения, общие требования к перевозчикам и владельцам инфраструктур, определение общих принципов допуска к осуществлению пассажирских перевозок и т.п.). В ведении субъектов Российской Федерации должны находиться вопросы более частного характера: организация работы пассажирского транспорта, отдельные вопросы регулирования отрасли, которые в силу своей специфики не могут быть урегулированы на федеральном уровне, отдельные вопросы регулирования трудовых отношений, контроль за деятельностью отрасли, соблюдением требований законодательства перевозчикам, установление тарифов на пассажирские перевозки и ряд других вопросов. К ведению органов местного самоуправления должны быть отнесены вопросы содержания инфраструктуры автомобильного транспорта, а также иные вопросы, переданные органам местного самоуправления субъектами Российской Федерации.
В законопроекте необходимо определить круг полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и указать, что определение полномочных органов осуществляется субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
В федеральном законе необходимо указать, что в случае, если вопрос относится к сфере регулирования одновременно нескольких федеральных органов исполнительной власти, он подлежит регулированию Правительством Российской Федерации. Также необходимо определить общие принципы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основополагающими принципами должны стать: разделение полномочий, координация деятельности, взаимное предоставление необходимой информации и пр.
В законопроекте необходимо закрепить, что при разработке национальных стандартов в области автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности в состав технического комитета по разработке данных стандартов входят представители уполномоченного органа государственной власти в области автомобильного транспорта и автотранспортной деятельности. Также необходимо в соответствии с процедурой разработки стандартов, предусмотренной Федеральным законом «О техническом регулировании», предусмотреть участие в этой деятельности автотранспортных организаций, а также их союзов и ассоциаций.
В законопроекте требуется установить, что регулированию подлежат тарифы на перевозку пассажиров и багажа общественным транспортом, в том числе и маршрутными таксомоторами, полномочиями по регулирования тарифов наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в случае необходимости могут передавать эти полномочия органам местного самоуправления. Тарифы на перевозку грузов устанавливаются соглашением сторон, также соглашением сторон устанавливаются тарифы на перевозку пассажиров и багажа в случаях, когда перевозка осуществляется транспортом необщего пользования.
В целях унификации законодательства субъектов Российской Федерации и обеспечения равных прав для перевозчиков при доступе на регулярные маршруты по перевозке пассажиров, а также гарантии защиты интересов пассажиров, в федеральном законе должны быть установлены общие положения о порядке открытия новых регулярных маршрутов, проведения конкурсов при допуске перевозчиков на них, а также основные требования к перевозчикам. Также должно быть установлено, что конкурсы могут организовываться как при открытии новых маршрутов, так и при необходимости в привлечении новых перевозчиков на действующие маршруты, исходя из транспортной ситуации.
Необходимо определить, что вопросы по хранению и утилизации подвижного состава автомобильного транспорта и контроль за его соблюдением находятся в ведении органов местного самоуправления, любые решения в данной области должны приниматься ими с соблюдением норм действующего гражданского законодательства.
В федеральном законе «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» во-первых, должен использоваться термин «технологический автомобильный транспорт», во-вторых должны быть установлены критерии отнесения автомобильного транспорта к категории технологического. Такими критериями являются, во-первых, узконаправленное использование такого транспорта в рамках определенных технологических процессов, и, во-вторых, то, что такой транспорт не предназначен для движения по автомобильным дорогам общего пользования. Отсюда следует необходимость законодательно установить ограничение на самостоятельное передвижение технологического транспорта по автомобильным дорогам общего пользования, что позволит как улучшить транспортную ситуацию на дорогах с интенсивным движением, так и обеспечить сохранность дорожного полотна. Также должно быть определено, что деятельность автомобильного технологического транспорта регулируется как федеральным органом государственной власти в области транспорта, так и органом, осуществляющим соответствующее нормативное регулирование, специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности (Федеральным горным и промышленным надзором).
В законопроекте необходимо закрепить обязанности органов по регулированию автотранспортной деятельности по разработке основных мероприятий научно-технической политики в пределах своих полномочий, как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также финансирование этих мероприятий в рамках общего бюджетного финансирования и целевых программ. Кроме того, за указанными органами может быть закреплена обязанность по созданию соответствующих фондов научно-технического развития в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике». Автотранспортным организациям, а также их ассоциациям может быть вменено в обязанность (или рекомендовано) создание специализированных фондов научно-технического развития. Порядок создания и целевого использования таких фондов регулируется законом «О науке…» и налоговым законодательством, а вот конкретные цели и порядок взаимодействия таких фондов определяются законом «Об автомобильном транспорте». Организацию взаимодействия фондов и планирование научно-технической деятельности может осуществляться органами по государственному регулированию автомобильного транспорта совместно с отраслевыми ассоциациями.
При разработке законопроекта «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» вопросы осуществления государственного контроля за качеством производимого подвижного состава должны быть решены путем определения государственных органов, осуществляющих контроль за качеством производимого и эксплуатируемого подвижного состава. К таким органам должны быть отнесены: федеральный орган исполнительной власти в области автомобильного транспорта, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Данные, полученные в результате такого контроля, должны использоваться органами государственного регулирования автомобильного транспорта при формировании лицензионных требований и условий, а также при осуществлении иных мероприятий государственного регулирования. Основные требования к качеству производимого подвижного состава будут отражены как в специальных технических регламентах, так и в подзаконных, ведомственных актах.
Необходимо закрепить за федеральным органом исполнительной власти в области транспорта ряд контрольных полномочий, которые бы способствовали повышению эффективности контроля качества предоставляемых услуг на автомобильном транспорте.
В частности, федеральные органы исполнительной власти должны осуществляться следующие полномочия по контролю и надзору на автомобильном транспорте: 1) организация по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации стационарных пунктов, на которых производится весовой контроль транспортных средств на федеральных автомобильных дорогах; 2) организация и проведение в установленном порядке в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации транспортных средств, стационарных и передвижных контрольных пунктов, открытых для международных сообщений, государственного контроля за соблюдением гражданами и организациями, осуществляющими международные перевозки пассажиров и грузов, законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти в области транспорта; 3) осуществление функций компетентного органа Российской Федерации по перевозке опасных грузов автомобильным транспортом; 4) координация действий с иностранными государствами при проведении работ (операций) по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспортных средствах и транспортных коммуникациях, в том числе при поиске и спасании людей и транспортных средств, терпящих или потерпевших бедствие.
Региональные органы исполнительной власти должны обладать следующими полномочиями: 1) организация и осуществление в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, лицензирования соответствующих видов деятельности, надзор за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий; 2) осуществление координации действий поисковых и аварийно-спасательных служб на автомобильном транспорте.
Кроме этого для повышения эффективности контроля и надзора необходимо предусмотреть создание совместной базы данных контролирующих органов, порядок создания и ведения которой должно определить Правительство РФ.
Для комплексного решения вопроса организации работы автомобильного транспорта в чрезвычайных ситуациях необходимо на законодательном уровне установить общие положения о субъектах, полномочных осуществлять координацию работы автомобильного транспорта в чрезвычайных ситуациях, в том числе принимать решения об ограничении или запрете движения, разработку схем взаимодействия организаций автомобильного транспорта и аварийно-спасательных служб при возникновении чрезвычайных ситуаций и т.п., как, например в федеральном законе «О связи» (ст. 13).
Возможно введение в текст закона правовой нормы отсылочного характера, закрепляющей основы мобилизационной подготовки и мобилизации на автомобильном транспорте. Данная норма должна соответствовать нормам Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации».
Необходимо закрепить положение, что в случае нарушения требований нормативов экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности, деятельность физических и юридических лиц на автомобильном транспорте, а также иная деятельность, связанная с использованием автотранспортных средств, может быть ограничена, приостановлена или прекращена по предписанию уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Необходимо также определить, что в автотранспортных средствах, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа, запрещается провоз огнеопасных, взрывчатых, отравляющих, едких, ядовитых и зловонных веществ, а также вещей (предметов), загрязняющих автотранспортные средства.
В рамках законопроекта возможно определить государственные органы, осуществляющие контроль за качеством производимого и эксплуатируемого подвижного состава. При этом требования к безопасности автотранспортных средств при их изготовлении, реализации и эксплуатации устанавливаются соответствующими техническими регламентами, а контроль за их соблюдением осуществляется в рамках реализации мер государственного регулирования, в том числе при контроле за соблюдением лицензионных требований и условий, условий конкурсов при допуске на маршрут и т.д.
В законе целесообразно установить перечень оснований для запрета эксплуатации транспортного средства. К таким основаниям следует отнести: 1) несоответствие конструкции автотранспортного средства правилам, нормативам и стандартам, действующим в Российской Федерации; 2) наличие технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения и окружающей среде; 3) отсутствие регистрационных документов и документа о прохождении государственного технического осмотра; 4) отсутствие государственных регистрационных номерных знаков или их несоответствия требованиям стандартов и регистрационным документам; 5) иные основания, установленные федеральными законами.
Запрещение эксплуатации автотранспортного средства должно осуществляться уполномоченными на то должностными лицами до устранения причин, послуживших основанием такого запрещения. Порядок запрещения эксплуатации автотранспортных средств устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом требований законодательства об административных правонарушениях, гарантий прав и свобод передвижения, осуществления предпринимательской деятельности и полномочий собственника.
В федеральный закон «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» должны быть включены положения о том, что обеспечение правопорядка и охрана общественной безопасности на объектах автомобильного транспорта с массовым скоплением людей (автовокзалах и автостанциях) обеспечивается силами милиции общественной безопасности и закреплена обязанность органов внутренних дел обеспечить постоянное патрулирование таких объектов, в том числе путем создания стационарных постов милиции. Также установлена обязательность разработки плана действий при совершении террористических актов на автовокзалах или автостанциях и определены лица, ответственные за его разработку.
Охрана грузов может осуществляться: а) силами самого перевозчика или владельца соответствующего объекта, в том числе силами службы безопасности организации; б) частными охранными предприятиями на основе заключаемых договоров; в) подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе.
Следует закрепить единую классификацию подвижного состава автомобильного транспорта в тексте федерального закона. Представляется наиболее закономерным деление подвижного состава автомобильного транспорта по назначению: грузовой, пассажирский, специальный и технологический транспорт. К специальному транспорту следует отнести подвижной состав автомобильного транспорта, предназначенный для выполнения различных, преимущественно нетранспортных, работ (автомобили государственной пожарной службы, скорой помощи и т.п.). Под технологическим транспортом следует понимать автомобильный транспорт, предназначенный для использования в рамках определенных технологических процессов в промышленности и не предназначенный для самостоятельного движения по автомобильным дорогам общего пользования.
Разграничение автотранспортной деятельности проводится в зависимости от целей осуществления. С этой точки зрения вся деятельность подразделяется на две группы:
1. Осуществление автотранспортной деятельности как самостоятельного вида предпринимательской деятельности. Основным критерием отнесения деятельности к данному виду является факт осуществления автомобильных перевозок грузов, не принадлежащих перевозчику и пассажиров, не относящихся к работникам перевозчика, за плату, то есть в коммерческих целях. Осуществление деятельности как предпринимательской должно накладывать дополнительные обязанности на субъекта, ее осуществляющего. К таким обязанностям могут относится допуск на маршрут по конкурсу, дополнительные лицензионные требования, дополнительные требования к работникам, требования по страхованию ответственности и государственное регулирование тарифов. Этот вид деятельности разделяется на два подвида в зависимости от субъекта, получающего услугу:
o перевозки в потребительских целях;
o перевозки в целях, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Такое разделение позволяет определить, на какие отношения распространяются требования законодательства о защите прав потребителей, а также какие отношения осуществляются на основе регулируемых тарифов. В соответствии с европейским опытом (Германия), перевозки пассажиров в потребительских целях осуществляются на основании регулируемых тарифов. Основание для регулирования содержится в Конституции – каждому гарантируется свобода передвижения, поэтому такая свобода не должна ущемляться чрезмерно высокими ценами на услуги автомобильного транспорта.
2. Осуществление автотранспортной деятельности для собственных нужд хозяйствующего субъекта. В данном случае транспорт и груз принадлежат одному и тому же субъекту, либо перевозимые пассажиры являются работниками предприятия. Также к такой деятельности можно отнести и оказание услуг инфрастуктуры, когда субъект, оказывающий и получающий услугу, совпадают в одном лице. Осуществление этого вида деятельности не требует повышенных требований в части государственного регулирования. На эти отношения, например, не распространяются требования законодательства о защите прав потребителей, тарифное регулирование. Обязательными для соблюдения остаются требования технического регулирования, безопасности и трудовой дисциплины.
Для решения многих проблем законопроект «Об автомобильном транспорте» должен содержать специальный раздел, регламентирующий правила осуществления международных перевозок. Указанный раздел должен содержать: а) определение сферы действия международных соглашений в области автомобильного транспорта; б) определение порядка исполнения международных соглашений (прямое действие, принятие подзаконных актов), полномочных органов, ответственных за реализацию их норм и контроль за их исполнением; в) установление порядка уведомления субъектов автотранспортной деятельности о введении (отмене, изменении) международных правовых норм в данной сфере; г) определение статуса международных организаций автомобильного транспорта при осуществлении деятельности в Российской Федерации, организации взаимодействия и координации с российскими объединениями субъектов автотранспортной деятельности; д) нормы, устанавливающие корреспонденцию норм действующего законодательства по вопросам организации международных автомобильных перевозок; е) определение порядка взаимодействия различных государственных органов (федерального и регионального уровня) в сфере регулирования международных перевозок (координация переговорной, нормотворческой и правоприменительной деятельности в соответствии с основным принципом – создание наиболее благоприятных условий для осуществления международных автомобильных перевозок).
В федеральном законе должны содержаться основные требования к владельцам инфраструктур и организациям, выполняющим вспомогательные и ремонтные работы (услуги) при перевозках на автомобильном транспорте. Задачей федерального закона «Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности» является установление общих требований вне зависимости от вида объекта инфраструктуры или деятельности. Такими требованиями являются: а) наличие лицензий на все виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с действующим законодательством; б) соблюдение требований по стандартизации и сертификации, соблюдение правил пожарной, экологической и иной безопасности; в) соблюдение правил охраны труда работников в соответствии со спецификой работы (например, в автосервисах); г) размещение объектов (зданий) с соблюдением ряда условий (главное – обеспечение свободного движения автотранспортных средств по автомобильным дорогам, размещение рекламы, указателей и иных информационных носителей с соблюдением установленных правил).
Специфические для каждого вида деятельности требования утверждаются Правительством Российской Федерации или полномочными органами власти (например, Минтрансом, Минтрудом, МВД и т.д.).
Представляется целесообразным в законопроекте ввести понятия «автомобильный вокзал» и «автомобильная станция», установив при этом определенные требования к ним. Общими требованиями должны быть следующие: 1) наличие места для ожидания транспорта (остановочного комплекса) для пассажиров; 2) наличие места для стоянки транспортных средств, а также осуществления ими маневрирования без создания помех для дорожного движения и с учетом обеспечения безопасности пассажиров; 3) наличие билетных касс; 4) наличие расписания.
На автомобильным вокзалах, кроме того, должны быть: 1) оборудованный зал ожидания; 2) комната матери и ребенка; 3) медпункт; 4) стационарный пост милиции; 5) справочная служба и система оповещения о движении транспортных средств; 6) камеры хранения. Также на автомобильных вокзалах должен быть организован пункт общественного питания для пассажиров.
Кроме того, автовокзалы и автостанции, являющиеся конечными пунктами маршрутов, должны быть оборудованы комнатами отдыха для водителей, пунктом питания, условиями и специалистами для проведения медицинского освидетельствования.
В законе необходимо предусмотреть, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отвечающим за регулирование тарифов на пассажирские перевозки, а также допуск на маршруты, следует организовать контроль и надзор за деятельностью перевозчиков в части соблюдения прав потребителей данного вида услуг автомобильного транспорта.
Законопроект должен содержать целый ряд норм, регулирующих особенности трудовых отношений в автомобильном транспорте. Среди основных вопросов, подлежащих регламентации, следующие: закрепление системы правового регулирования трудовых отношений в автомобильном транспорте с учетом наличия международных норм, требований международных организаций, Трудового кодекса, законодательства об охране труда и техническом регулировании; определение органа (органов), уполномоченных осуществлять подзаконное регулирование трудовых отношений в сфере автомобильного транспорта, определение органов, уполномоченных осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде в автомобильном транспорте; разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации в сфере труда в автомобильном транспорте; установление особенностей труда в сфере автомобильного транспорта (режим труда и отдыха, требования к охране труда, в том числе конкретизация требований закона «О безопасности дорожного движения», внутреннему трудовому распорядку автотранспортных организаций, оплате труда, формам и методам осуществления социального партнерства и т.д.).
В законопроект «Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности» целесообразно включить нормы об осуществлении взаимодействия на основании соглашений, заключенных в соответствии с действующим законодательством между организациями соответствующих видов транспорта.
Необходимо определить статус союзов и ассоциаций, их права по представительству отрасли в органах государственной власти и местного самоуправления. Необходимо четко определить статус международных организаций в области транспорта (с привязкой к международному договору, учреждающему такую организацию), основные принципы организации взаимодействия этих организаций с соответствующими государственными и муниципальными органами. Также необходимо определить статус российских ассоциированных организаций, являющихся членами международных автомобильных организаций, определить основы их взаимодействия с государственными и муниципальными органами.
4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона
Принятие закона должно создать условия для развития правового регулирования автомобильного транспорта на современном этапе. Упорядочение отношений административного регулирования отрасли будет способствовать повышению эффективности государственного регулирования, а также снижению административных барьеров. Систематизация и упорядочение требований к субъектам автотранспортной деятельности, четкое разделение полномочий между государственными и муниципальными органами (как по территориальному, так и по отраслевому признаку) должно способствовать созданию прозрачной системы государственного регулирования отрасли, и, как следствие, выходу «из тени» экономических субъектов, осуществляющих в настоящее время деятельность на нелегальной и полулегальной основе. Этому же должно способствовать законодательное закрепление статуса, определение прав и обязанностей союзов, ассоциаций, саморегулируемых и международных организаций в сфере автомобильного транспорта, которые должны стать реальным механизмом диалога бизнеса и власти, защиты интересов субъектов автотранспортной деятельности. Принятие федерального закона будет способствовать унификации норм законодательства субъектов федерации в соответствии с основами, установленными федеральным законом. Результатом этого будет создание правовых гарантий единого экономического пространства на территории России и свободы перемещения грузов и пассажиров автомобильным транспортом. Указанные гарантии и свободы предусмотрены Конституцией Российской Федерации и играют большую роль не только в обеспечении прав и свобод граждан, но и в создании предпосылок для экономического развития. Эффективное функционирование транспорта, в том числе автомобильного, особенно важно в Российской Федерации, учитывая, с одной стороны, ее огромные территории, а с другой – уникальное географическое положение. Использование территории России для транзитных перевозок из Европы в Азию и обратно создает уникальные возможности для развития всех видов транспорта, включая автомобильный. Однако стимулирование развития международных автомобильных перевозок невозможно без осуществления единой на всей территории России политики в данной сфере, а также без общих правил и условий осуществления деятельности.
Закрепление в законопроекте требований к оказанию услуг инфраструктуры должно создать условия для развития данного вида деятельности, что неизбежно повлечет улучшение качества обслуживания. Законодательное регулирование тарифной политики и иных мер государственного воздействия на отрасль должно не только создать рычаги государственного управления, но и способствовать созданию конкурентной среды на всех видах автомобильного транспорта, более активному привлечению частного капитала в отрасль, следствием чего может быть сокращение расходов бюджетов всех уровней в среднесрочной перспективе.
В результате гармонизации федерального законодательства с требованиями международных обязательств России в сфере автомобильного транспорта законодательное закрепление получат основные международные требования в сфере автомобильного транспорта, что будет способствовать интеграции российской автотранспортной отрасли в мировой рынок.
С принятием федерального закона региональные органы власти получат дополнительные возможности для совершенствования правового регулирования в данной сфере на основе единых требований федерального законодательства. Это во многом облегчит процесс взаимодействия органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Четкое разграничение полномочий региональных и федеральных органов государственной власти будет способствовать устранению несогласованности в действиях и повышению ответственности органов, осуществляющих регулирование автомобильного транспорта на всех уровнях.
Большое значение имеет законодательное закрепление статуса различных объединений (в том числе международных) субъектов автотранспортной деятельности. Это призвано способствовать установлению конструктивных отношений между бизнесом и властью, созданию механизмов прозрачности государственного управления, адекватного и своевременного реагирования на управленческие потребности, снижению административных барьеров. В совокупности эти факторы составляют основу развития конкурентного рыночного сектора в сфере автомобильного транспорта, адекватного государственного регулирования в целях обеспечения экономического роста.
Обеспечить социальные аспекты развития отрасли призваны нормы законопроекта, регулирующие трудовые отношения на автомобильном транспорте. Особые условия работы, наличие источников повышенной опасности, требуют особого правового регулирования вопросов труда. Развитие рыночных отношений и максимизация прибыли не должны осуществляться в ущерб социально-трудовым правам работников, таким, как право на отдых и безопасные условия труда. Законопроект призван восполнить пробел в действующем законодательстве в данной сфере, закрепив особенности трудовых отношений работников автомобильного транспорта.
Четкое «вертикальное» и «горизонтальное» разграничение полномочий государственных и муниципальных органов, установленное в законе, позволит упорядочить подзаконное регулирование, проведя значительную модернизацию подзаконных актов.
В целом принятие законопроекта будет способствовать устранению дисбаланса
правового регулирования автомобильного транспорта по сравнению с остальными
видами транспорта, что будет являться основой для становления единого
транспортного комплекса России в современных условиях.
Новости предприятий:
