Статьи о транспорте
Коллегия коллег: поиск приемлемых решений
Совместное заседание коллегии Министерства транспорта РФ и Федеральной
таможенной службы показало, что, несмотря на все существующие разногласия,
есть общее понимание необходимости поиска путей выхода из сложившегося
положения. Причем решение возникших проблем лежит в плоскости системных
изменений, которые должны приниматься не только с участием государственных
органов, но и коммерческих организаций, участвующих в перевозочном процессе.
Участники заседания рассмотрели вопросы, связанные с обустройством пунктов
пропуска через Государственную границу Российской Федерации и осуществлением
в них контрольных и надзорных функций, а также меры, которые надо предпринять
двум ведомствам для повышения конкурентоспособности российской транспортной
системы в целом.
Необходимы системные меры
Позицию Министерства транспорта по первому вопросу в своем докладе
отразил заместитель министра транспорта РФ Евгений Москвичев. Выступление
он начал с констатации факта, который, собственно, и послужил причиной
проведения совместной коллегии: "Темпы совершенствования системы
пропуска и развития ее инфраструктуры все больше отстают от темпов роста
грузопотока. Все прогнозы показывают, что ситуация будет только обостряться,
если не принять системных мер".
По словам заместителя министра, для того, чтобы провести детальный анализ
состояния пунктов пропуска, Министерство транспорта РФ в прошлом году
провело паспортизацию пунктов пропуска. В результате проведенной работы
стало ясно, что необходимо реконструировать около половины автомобильных
и до трех четвертей воздушных и морских пунктов пропуска. Примерно такие
же цифры привел в дальнейшем и заместитель руководителя Федеральной
таможенной службы Владимир Малинин, при этом он отметил, что 61 из 190
автомобильных переходов, обследованных таможенными органами, или не
функционировал, или существовал и вовсе только на бумаге. При этом почти
совпали и цифры, на которые два ведомства предлагают сократить общее
число переходов. Министерство транспорта считает, что всего необходимо
ликвидировать порядка ста переходов, Федеральная таможенная служба только
по автомобильным переходам называет цифру - 73. Правда, основную сложность
при принятии решений по их закрытию таможенники видят в изменении ряда
положений международных договоров, а вот Минтранс, не отрицая важности
этого фактора, говорит о сильном давлении на правительство представителей
региональных властей. "При таком подходе органов исполнительной
власти субъектов РФ не будет закрыт ни один пункт", - отметил Евгений
Москвичев.
По его мнению, для оптимизации количества пунктов пропуска необходимо
не только закрыть ряд из них, но и открыть для международного сообщения
порты и аэропорты, в которых они уже фактически имеются, но не функционируют.
При этом заместитель министра обратил внимание на имеющийся в настоящее
время правовой казус.
Подготовленные министерством проекты актов об установлении пунктов пропуска
не согласуются в заинтересованных ведомствах из-за отсутствия подробных
финансово-экономических обоснований, а также источников финансирования,
в случае если пункт не входит в Федеральную целевую программу "Государственная
граница". Однако в "Положении" о пунктах пропуска"
говорится, что основанием для финансирования проектных работ является
решение правительства об их открытии. Но без проектной документации
невозможно подготовить финансово-экономическое обоснование. Круг замыкается.
Разорвать его можно лишь путем принятия специального постановления Правительства
РФ. На этом же уровне должен решаться и вопрос об обеспечении жильем
сотрудников реконструируемых и создаваемых вновь пунктов пропуска, как
и о дополнительном финансовом обеспечении увеличения штатной численности.
Причем решение этих вопросов необходимо, видимо, возложить на местные
органы исполнительной власти.
Министерство транспорта считает, что в целях завершения нормативно-правового
оформления пунктов пропуска необходимо уже в нынешнем году подготовить
и согласовать проект решения правительства об установлении их полного
перечня без привязки к вопросу финансирования в рамках каких-либо федеральных
программ. Но не менее важно приступить и к практической реализации принятого
Госдумой РФ в декабре прошлого года Федерального закона о внесении изменений
в законодательство в связи с совершенствованием государственного контроля
в пунктах пропуска через государственные границы (№266-ФЗ). Его выполнение
предполагает принятие нескольких правительственных актов, подготовку
которых поручено осуществить шести федеральным органам исполнительной
власти России. Однако работа по подготовке проектов актов правительства,
направленных на реализацию Федерального закона № 266-ФЗ, показала, что
у федеральных органов исполнительной власти различное представление
о функционировании пунктов пропуска.
Так, то, что понимается под границами пункта пропуска и какая деятельность
может в них осуществляться, не согласуется между собой в разработанном
в Минтрансе проекте постановления "О правилах определения пределов
пунктов пропуска", в разработанном ФТС проекте "О перечне
видов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемых в пунктах пропуска"
и в разработанном ФСБ проекте "О порядке установления режима в
пунктах пропуска".
В связи с этим Евгений Москвичев предложил создать по всем готовящимся
для реализации закона постановлениям рабочие группы, в рамках деятельности
которых и устранять противоречия, а не заниматься никому не нужной перепиской
и согласованиями в официальном порядке.
При этом заместитель министра транспорта России высказал предложение
о создании новой единой административной структуры, в полном объеме
отвечающей за пункты пропуска. В ее ведение необходимо передать многие
находящиеся сейчас на балансе государственных и коммерческих организаций
здания и сооружения, а также наделить ее функциями генерального заказчика
по всем необходимым работам по реконструкции. В их ведение необходимо
передать и все вопросы, связанные с развитием инфраструктуры, в том
числе и дорожной, погранпереходов.
Правда, по его словам, у заинтересованных федеральных органов власти
до сих пор нет единства в вопросе необходимости создания подобного органа.
Решающее слово не позднее 1-го полугодия нынешнего года в этом вопросе,
по мнению Минтранса, должны сказать Правительство РФ и Госдума. Кстати,
оба заместителя руководителя таможенной службы, выступившие на заседании
- Владимир Малинин и Татьяна Голендеева, высказали сомнения по поводу
целесообразности создания новой службы. Так что один из оппонентов предложению
Минтранса уже известен.
Где густо, а где пусто
Как отметил Евгений Москвичев, все проблемы автопереходов сосредоточены
буквально в десятке-другом пунктов, так как все остальные работают в
облегченном режиме, и их оснащение вполне достаточно для решения стоящих
задач. Анализ, проведенный Министерством транспорта, показывает, что
потери доходов российских перевозчиков от ожидания въезда в режимную
зону на 14 основных пунктах составили в прошлом году свыше трех млрд
рублей. С учетом же потерь зарубежных перевозчиков сумма и вовсе возрастает
до 7-7,5 млрд рублей.
По мнению заместителя министра, с этой цифрой и нужно сопоставлять затраты,
требуемые на создание современной системы пропуска, включая автодорожные
подходы. Тогда они не будут казаться слишком большими.
Сложнее оценить в денежном выражении задержки автобусов и легковых автомобилей,
которые растут в последние годы.
В связи со сложившейся напряженной ситуацией в правительство направлены
предложения о проработке с заинтересованными министерствами и ведомствами
вопросов организации специализированных пунктов пропуска и перераспределения
на них потоков транспорта, требующих углубленного досмотра.
Евгений Москвичев отметил, что ныне существующая таможенная система
анализа и управления рисками должна быть переориентирована на проведение
досмотров в местах декларирования товаров. Сейчас же складывается парадоксальная
ситуация - основную нагрузку несут приграничные таможни. В качестве
примера заместитель министра привел одну из коммерческих фирм, которая
за два месяца совершила более 600 международных рейсов. Полный таможенный
досмотр назначался в 103 случаях, но никаких нарушений выявлено не было.
О каком же экономическом эффекте здесь можно говорить.
Этого же мнения придерживаются и представители коммерческих структур,
и, в частности, член коллегии ассоциации международных автоперевозчиков,
генеральный директор ООО "НБИ Транспорт Сервис" из г. Новгорода
Рафик Сулейменов. По его словам, в Северо-Западном и Центральном округах,
обслуживанием предприятий которых в основном и занимается его автоколонна,
есть 230 внутренних таможенных постов. Соответственно, по логике существующих
законодательных актов, они и должны проводить основные таможенные операции,
проверки же на границе необходимо проводить лишь в исключительных случаях,
при наличии для этого весомых оснований, в том числе и материалов оперативного
характера. На практике же внутренние таможни практически не работают
или выполняют функции складов. Сплошными проверками неотвратимости наказания
за преступление, по его мнению, не достигнуть.
Вопрос о таможенных процедурах, их качестве и необходимом количестве
стал центральным при обсуждении вопроса о совершенствовании работы пограничных
переходов. Практически все выступившие представители коммерческих структур
и руководители Министерства транспорта были единодушны во мнении, что
сейчас их количество явно завышено. Так, отмечалось, что таможенные
органы меру, обозначенную в законодательстве как исключительную - таможенное
сопровождение грузов, превратили в применяемую постоянно. Причем выполняют
ее не сами таможенники, а коммерческие структуры. Вместе с тем нельзя
не прислушаться и к мнению представителей таможенных служб. По словам
заместителя руководителя ФТС Татьяны Голендеевой, делают они это не
от хорошей жизни, а из-за несовершенства существующего законодательства.
Штрафы за утрату грузов в пути следования уже давно не соответствуют
современному уровню таможенных платежей. В результате оказывается, что
недобросовестным грузополучателям за дорогостоящие грузы, например,
электронной техники, проще заплатить штраф, а потом реализовать их по
различным черным схемам без уплаты налогов и иных госплатежей. Высокой
криминализацией бизнеса она объяснила и подчас выглядящее излишним количество
таможенных процедур, осуществляемых непосредственно на границе.
Наиболее взвешенным в этом плане выглядело выступление президента Союза
транспортников России Виталия Ефимова. Он предложил еще раз вернуться
к Таможенному кодексу и внести в него новые положения, более строго
регламентирующие взаимоотношения между таможенными органами и представителями
бизнеса. В этих целях, по его мнению, целесообразно создать специальную
комиссию из депутатов, представителей заинтересованных ведомств, общественных
организаций транспортников, ученых, которая, обобщив накопленный опыт,
и должна внести предложения в Госдуму по изменению кодекса.
Затраты бизнеса
Острую дискуссию участников заседания вызвал и вопрос о так называемых
околотаможенных затратах, которые несет бизнес. Евгений Москвичев отметил,
что практика взимания платы за услуги коммерческих организаций, содержащих
склады временного хранения по проведению таможенных досмотров, платы
за составление электронной копии транзитной декларации, а также коммерческое
сопровождение товаров и транспортных средств становится все шире. Рафик
Сулейменов привел и цифру - около 1 млрд 800 млн рублей заплатили коммерческим
посредникам российские международные перевозчики в 2006 году. Причем
услуги эти постоянно дорожают. Так, по его словам, если в 2005 году
за внесение необходимых данных в электронную базу данных перевозчик
платил 250 рублей, то в этом году уже 1500. В результате в прошлом году
его предприятие заплатило только за эту операцию посредникам 4,6 миллиона
рублей. А ведь все, что связано с осуществлением таможенных процедур,
входит в компетенцию государства.
В целом все выступившие представители таможенных органов согласились
с претензией, высказанной бизнесменами. Однако, по их словам, для осуществления
всех функций, предусмотренных законодательством, нужно резко увеличить
штатную численность территориальных органов ФТС и провести коренное
техническое перевооружение службы. К сожалению, ни то, ни другое не
заложено в существующую программу развития ФТС до 2010 года. Если же
ныне имеющимися силами и средствами попытаться взять на себя всю нагрузку,
которую принимают коммерческие структуры, то время перехода границы
возрастет в разы.
Единый подход отсутствует
Говоря о железнодорожном и воздушном транспорте, Евгений Москвичев
отметил, что в настоящее время отсутствует единый подход к обустройству
железнодорожных пунктов пропуска. "Наиболее остро стоит вопрос
на российско-украинском и казахстанском участках границы. - подчеркнул
докладчик. - Совместно с ФТС и ФСБ Минтрансом определен перечень пунктов,
требующих обустройства в первоочередном порядке. Но поскольку процесс
обустройства достаточно длительный, необходимо обеспечить такую временную
схему работы, которая позволила бы продолжить нормальное функционирование
железнодорожного транспорта до завершения работ по обустройству".
Несколько практических предложений по этому поводу высказали представители
территориальных таможенных органов. Так, начальник Приволжского таможенного
управления Леонид Шорников предложил ликвидировать пункты таможенного
досмотра на двух небольших станциях на границе России и Казахстана,
сохранив на них лишь таможенные посты, подобные работающим с транзитными
грузами. По его словам, обустройство небольших неприспособленных станций,
ставших пограничными лишь в результате развала СССР, слишком дорого.
Вместе с тем примерно в 70 км от границы есть узловая станция с развитой
инфраструктурой, большим количеством подъездных путей, квалифицированным
персоналом. Обеспечив транзитный безостановочный проход поездов на нее
и вложив в ее реконструкцию значительно меньше средств, чем на обустройство
двух приграничных, можно достичь намного большего экономического эффекта.
Острый спор у участников заседания вызвал вопрос о правовом статусе
контейнеров и ответственности перевозчиков за несоответствие реальных
грузов задекларированным. По мнению Евгения Москвичева, необходимо вернуться
к практике, существовавшей до принятия нового Таможенного кодекса, когда
контейнер относился к транспортному средству и освобождался от таможенных
платежей. Поддержали его и вице-президент ОАО "РЖД" Салман
Бабаев, и президент Союза транспортников России Виталий Ефимов, отметившие,
что новое законодательство позволяет трактовать понятие "контейнер"
и как оборудование, и даже как товар. По их мнению, это противоречит
международному законодательству, а главное, негативно сказывается на
транзитных международных перевозках. С ними не согласились представители
таможенных органов, и в частности, Татьяна Голендеева. Они считают,
что изменить ныне существующее положение можно лишь в случае принятия
соответствующих поправок к Таможенному кодексу, пока же таможня действует
так, как предписывает ей закон. Такого же мнения придерживается она
и в вопросе определения меры ответственности за неправильное декларирование
грузов. Если транспортники считают неправильным положение, при котором
они, а не отправители несут ответственность за нарушение номенклатуры
грузов, то таможенные органы уверены, что действуют строго по закону.
Как отметила Голендеева, в соответствии с действующим законодательством
перевозчики, и в частности ОАО "РЖД", входят в реестр таможенных
перевозчиков и, значит, должны полностью отвечать за груз, перемещаемый
через границу. Исправление складывающегося положения она видит во введении
категории уполномоченного грузополучателя. В этом случае таможня будет
работать с ним, соответственно, и ответственность за нарушение деклараций
будет нести не перевозчик.
Салман Бабаев отметил, что еще одним фактором, серьезно осложняющим
прохождение товаров через пункты пропуска, является отсутствие предварительного
оповещения. По его словам, только в этом году он трижды обращался с
предложением наладить предоставление таможенным органам любых имеющихся
в информационной базе "РЖД" сведений, которые могли бы способствовать
ускорению процесса таможенного контроля. Однако понимания не встретил.
Руководитель ФТС Андрей Бельянинов сразу же снял этот вопрос, дав указание
руководству своей информационной службы немедленно создать совместную
группу и в рамках ее работы в ближайшее время наладить соответствующий
обмен информацией.
В вопросе воздушных перевозок заместитель министра транспорта Евгений
Москвичев основную проблему видит в настройке системы пропуска грузов
в аэропортах при работе авиакомпаний в режиме экспресс-доставок. По
его словам, интеграция России в мировую экономику предполагает создание
условий для такого сервиса. Применение же общей таможенной технологии
к таким грузам приводит к задержкам доставки только в России до трех
суток, в то время как грузы при транзите их через другие страны за сутки-другие
перемещаются в любой уголок земли. Российские перевозчики оказываются
неконкурентоспособны и не имеют возможности на равных бороться со своими
западными коллегами.
По мнению начальника управления по взаимодействию с таможней ОАО "Авиакомпания
"Сибирь" Виталия Распопова, должна быть значительно упрощена
процедура таможенного оформления на вывоз или ввоз запасных частей,
требующихся для ремонта авиалайнеров. Они должны быть внесены в перечень
товаров, подлежащих первоочередной растаможке. По его словам, день простоя
в зарубежном аэропорту приносит компании убытки в миллион рублей. Всего
же из-за задержек с таможенным оформлением, необходимых для ремонта
запчастей, авиакомпания в 2006 году потеряла 500 миллионов рублей. Такого
же порядка потери понесли и все остальные крупные российские авиаперевозчики.
У проблемы правовой характер
Основные вопросы, связанные с организацией взаимодействия транспортных организаций с таможенными органами в части морских перевозок, осветил в своем выступлении заместитель министра транспорта РФ Александр Мишарин. Дело в том, что недопонимание в этой области в большей степени носит правовой характер, чем непосредственно организационный. А именно этому и был посвящен второй вопрос повестки дня.
По словам Александра Мишарина, морской транспорт является составной
частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивающей около
60% внешнеторгового грузооборота России. Он исторически развивался в
реальных конкурентных условиях мирового фрахтового рынка на основе общепризнанных
принципов свободы судоходства. Следовательно, и расходы, включая заработную
плату моряков, которые несут судоходные компании, устанавливаются на
уровне общемировых. При этом в соответствии с национальным законодательством
налоги и сборы, а также таможенные платежи, взимаемые с судовладельцев
в России, зачастую существенно превышают аналогичные платежи за рубежом,
особенно в странах "удобного" флага, что самым непосредственным
образом влияет на сокращение флота судов под российским флагом. Сегодня
под ним практически нет ни одного современного танкера, балкера, контейнеровоза
или комфортабельного пассажирского лайнера. Общее количество судов морского
транспортного флота, контролируемого российскими судовладельцами, по
состоянию на начало 2007 года составляет 1536 судов общим дедвейтом
15,3 млн тонн, из которых 60,3% тоннажа эксплуатируется под иностранными
флагами. В 1992 году эта величина составляла только 18,4%.
По словам заместителя министра, выход из сложившегося положения министерство
видело в создании Российского международного реестра судов. Соответствующий
закон, предусматривающий применение к зарегистрированным в реестре судам
особого налогового режима, был принят Госдумой еще в декабре 2005 года.
Необходимые подзаконные акты Минтрансом были подготовлены и утверждены
как на министерском, так и на правительственном уровне. Остался единственный,
касающийся таможенных льгот. Как заметил заместитель министра, "в
октябре 2006 г., согласно рекомендациям ФТС, Минтрансом России был подготовлен
проект постановления правительства "О порядке освобождения от уплаты
таможенной пошлины в отношении судов, регистрируемых в Российском международном
реестре судов". Однако до настоящего времени мы не имеем согласования
с ФТС России, что привело к приостановке процесса возврата флота из
стран "удобного" флага и офшорной регистрации под Государственный
флаг Российской Федерации.
На сегодняшний день в Российском международном реестре судов зарегистрировано
130 судов. 17 судов перешли из-под флагов других государств. Однако
средний возраст этих судов составляет 28 лет. То есть пока основная
цель создания Российского международного реестра судов не достигнута.
Минтранс России связывает это прежде всего с отсутствием таможенных
льгот при регистрации в международном реестре судов.
Еще одной важнейшей проблемой, требующей немедленного решения, Александр
Мишарин считает использование технологии перевалки грузов из речных
судов в морские суда-накопители на рейдах порта Кавказ на Черном море
и Кронштадта на Балтике. Эта технология широко применяется в мире, и
у нас в условиях недостатка мощностей портовых терминалов ежегодно переваливается
на рейдах около 10 миллионов тонн мазута, минеральных удобрений и серы.
Однако в 2006 году таможенные органы Южного федерального округа стали
применять к судам-накопителям нормы таможенного законодательства, установленные
для товаров. В результате - перевалки ушли в Керчь, а наши потери составили
свыше 400 млн рублей. Аналогичную практику в навигацию 2007 года таможенные
органы намерены применить и к Кронштадту. Так что свыше 50 танкеров
на Балтике окажутся в этом году без работы.
Позицию ФТС по вопросу Российского международного реестра судов и судов-накопителей
высказала заместитель руководителя этого ведомства Татьяна Голендеева.
Она выразила убеждение, что в обоих случаях вину за сложившееся положение
должны разделить обе стороны, и в первую очередь соответствующие юридические
службы. По ее словам, затяжка с принятием постановления Правительства
РФ по таможенным льготам для судов, зарегистрированных в реестре, связана
с юридическим спором о том, является ли принятый ранее Госдумой закон
законом прямого действия. По ее убеждению - нет, а вот юристы из Министерства
транспорта придерживались другого мнения. В результате этого спора и
произошла затяжка. Но как заявила Голендеева, сейчас проект постановления
правительства уже согласован и ФТС приложит все усилия, чтобы в ближайшее
время подписать его. Кроме того, она пообещала, что всем, кто вступил
в реестр до принятия постановления правительства, уплаченные ими платежи
будут возвращены.
Примерно такая же ситуация и с судами-накопителями. Еще в апреле 2005 года Федеральная таможенная служба письменно предупредила Федеральное агентство морского и речного транспорта о том, что в соответствии с принятым Таможенным кодексом больше не сможет применять к судам-накопителям льготы, так как они могут быть представлены ФТС только для судов, осуществляющих платные международные перевозки. В этом же письме был предложен и выход из положения - подготовка соответствующего проекта постановления правительства. Однако вновь разгорелся правовой спор, а интересы дела оказались в стороне. В результате через два года вновь приходится возвращаться к вопросу, решение которого можно было найти еще в 2005 году.
* * *
Совместное заседание коллегий Министерства транспорта Российской Федерации
и Федеральной таможенной службы показало, что назрела жизненная необходимость
создания постоянно действующих совместных межведомственных групп по
видам транспорта, в работе которых должны принимать участие также представители
ФСБ РФ и крупных ассоциаций и объединений транспортных организаций.
Они должны в рабочем порядке решать все вопросы по взаимодействию при
осуществлении государственного контроля международных перевозок.
Выступившие на заседании министр транспорта РФ Игорь Левитин и руководитель
Федеральной таможенной службы Андрей Бельянинов выразили уверенность,
что именно такие непосредственные контакты руководителей ведомств, представителей
бизнеса, депутатов и ученых являются наилучшей формой достижения взаимопонимания
и выработки взаимоприемлемых, а главное, наиболее рациональных с государственной
точки зрения решений.
Новости предприятий:
